Zriadenie spoločného
obecného úradu – zmluva

Spoločný obecný úrad predstavuje jednu z možností výkonu decentralizovanej štátnej správy obcami. Pritom spoločný obecný úrad sa zriaďuje zmluvou, ktorá musí obsahovať obligatórne obsahové súčasti dané platnou právnou úpravou. Proces prijímania zmluvy jednotlivými obcami pozostáva z jej odsúhlasenia obecnými zastupiteľstvami, a aj podpisovania starostami. Pritom pri prijímaní uznesení obecných zastupiteľstiev platí špecifické kvórum hlasovania. Taktiež podpisovanie musí byť vykonané osobami, ktorú sú oprávnené zmluvu podpísať.

Obsah zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu

Právna úprava zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu je rámcová a je koncentrovaná predovšetkým do zákona SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“), ktorý určuje procesné, a aj obsahové náležitosti, ktoré musí obsahovať každá zmluva o zriadení spoločného obecného úradu. V prípade obsahových náležitostí ide o výpočet ustanovený kogentnou právnou úpravou.

Obsahové súčasti zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu

Podľa § 20a ods. 2 a 3 zákona o obecnom zriadení musí zmluva o zriadení spoločného obecného úradu obligatórne obsahovať tieto náležitosti:

•    označenie účastníkov zmluvy,

•    vymedzenie predmetu zmluvy,

•    vymedzenie času, na ktorý sa uzatvára,

•    práva a povinnosti účastníkov zmluvy,

•    podiel každej obce na hodnotách získaných spoločnou činnosťou,

•    spôsob využitia stavby, ak je predmetom zmluvy,

•    spôsob odstúpenia od zmluvy a vyporiadania majetkových a finančných záväzkov spoločného obecného úradu.

Rovnako musí zmluva o zriadení spoločného obecného úradu obsahovať:

•    určenie sídla spoločného obecného úradu; ak spoločný obecný úrad zabezpečuje prenesený výkon štátnej správy pre obec, ktorá ho uskutočňuje podľa osobitného predpisu aj pre iné obce, je jeho sídlom táto obec,

•    spôsobu financovania jeho nákladov a jeho organizáciu,

•    určenie starostu, ktorý bude štatutárnym orgánom v majetkovoprávnych veciach týkajúcich sa spoločného obecného úradu a v pracovnoprávnych veciach týkajúcich sa jednotlivých zamestnancov v spoločnom obecnom úrade.

Jednotlivými zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu sú obce, ktoré sú podľa zákona o obecnom zriadení spôsobilými subjektmi verejného práva. V mene obce podpisuje zmluvu starosta obce, ktorý má na to oprávnenie v rámci právnych vzťahov správneho práva, kam sa zaraďuje aj zmluva o zriadení spoločného obecného úradu.

Preto zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu nemôžu byť jednotlivé obecné úrady. O uvedenom svedčí aj § 16 ods. 1 zákona o obecnom zriadení podľa ktorého obecný úrad zabezpečuje organizačné a administratívne veci obecného zastupiteľstva a starostu, ako aj orgánov zriadených obecným zastupiteľstvom. Preto možno uviesť, že obecný úrad nemá právnu subjektivitu, a preto ani nemôže byť spôsobilým subjektom verejného práva, ktorý by mohol uzavrieť zmluvu o zriadení spoločného obecného úradu (ďalej len „zmluva“) s právne relevantnými účinkami v danom prípade.

V základných ustanoveniach zmluvy možno zhrnúť podstatu a význam tejto zmluvy

jej poslanie, prípadne význam pre rozvoj jednotlivých oblastí, ktorých výkonu sa uvedená zmluva týka. Pretože zmluva má zabezpečiť výkon decentralizovanej štátnej správy, je potrebné v tejto jej časti uviesť, že sa ňou zabezpečuje fungovanie jednotlivých úloh obce, akými je napríklad školstvo, kultúra alebo sociálne veci jej obyvateľov.

Predmet zmluvy je vymedzený platnou právnou úpravou a je ním primárne zabezpečenie výkonu delegovaných kompetenčných okruhov štátnej správy prenesených na miestnu samosprávu. Rozsah úloh spoločného obecného úradu sa tým odvíja od značne diferencovanej právnej úpravy, čo môže byť v zmluve výslovne konštatované. Taktiež by malo byť konkrétne uvedené, ktoré kompetenčné okruhy prenesené na obce budú spoločným obecným úradom vykonávané. Niektoré delegované kompetencie štátnej správy si totiž obce môžu vykonávať samostatne. V zmluve sa pritom jednotlivé obce dohodnú len na výkone tých prenesených kompetencií, ktorých výkon nezvládnu vzhľadom na neschopnosť zabezpečiť ich výkon po materiálno-technickej alebo personálnej stránke.

V zmluve musí byť výslovne uvedené, či sa táto zmluva uzatvára na dobu určitú alebo neurčitú, pričom pokiaľ sa uzatvára na dobu určitú, je uplynutie času právnym dôvodom pre skončenie jej platnosti. Pokiaľ dôjde ku uplynutiu dohodnutého času platnosti zmluvy, musia sa jednotlivé obce vysporiadať po finančnej stránke, hlavne si doplatiť jednotlivé nedoplatky alebo vyplatiť nedoplatky vyplývajúce z nezákonného rozhodnutia alebo nesprávneho úradného postupu z činnosti spoločného obecného úradu.

Práva a povinností jednotlivých obcí, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy

sú podstatnou náležitosťou tejto zmluvy, pričom každá zmluvná strana má právo napríklad na poskytovanie služieb, ktoré sú predmetom zmluvy, informačné oprávnenie týkajúce sa hospodárenia spoločného obecného úradu, podávať návrhy na zlepšenie činnosti spoločného obecného úradu alebo vyžadovať správy o činnosti spoločného obecného úradu či iniciovať stretnutia jednotlivých strán zmluvy.

Každá zo zmluvných strán má však aj právnu povinnosť rešpektovať zmluvu, podieľať sa na výdavkoch vzniknutých v súvislosti s napĺňaním jednotlivých úloh spoločným obecným úradom v kontexte ustanoveného kritéria. Podiel jednotlivých zmluvných strán na financovaní výdavkov spoločného obecného úradu môže byť stanovený rôzne, napríklad paušálne pevnou sumou, či percentuálnou sadzbou z výdavkov, ktoré vznikli.

V zmluve o zriadení spoločného obecného úradu si jednotlivé zmluvné strany musia dohodnúť aj mechanizmus, ktorý sa uplatní v dôsledku zodpovednostných právnych vzťahov, napríklad vtedy, keď v dôsledku činnosti spoločného obecného úradu vzniknú finančné povinnosti alebo škoda inému subjektu stojacemu mimo verejnú správu.

Pre prípad, že takýto vzťah právnej zodpovednosti vznikne, ustanovuje § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení len podporný variant riešenia, podľa ktorého za záväzky vzniknuté voči tretím osobám zo zmluvy uzavretej na účel uskutočnenia konkrétnej úlohy alebo činnosti účastníci zmluvy zodpovedajú spoločne a nerozdielne, ak zmluva neustanovuje inak, pričom teda ide o dispozitívnu právnu úpravu. Princíp „spoločne a nerozdielne“ pritom znamená, že obce, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy, ručia na princípe „jeden za všetkých, všetci za jedného“, čo znamená, že pokiaľ je na poskytnutie celého plnenia vyzvaná jedna z obcí, musí plniť aj za ostatné, pričom následne bude požadovať od ostatných obcí pomernú časť plnení, ktoré mali v konkrétnom prípade plniť. Taktiež platí, že pokiaľ niektorá z obcí neposkytla finančné plnenie, ostatné musia za ňu plnenie poskytnúť.

Vzhľadom na to, že ide o dispozitívnu právnu úpravu riešenia vzťahov právnej zodpovednosti, tak si obce, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy, môžu dohodnúť aj iný mechanizmus, napríklad poskytovať finančné plnenia na základe vzájomne dohodnutých pomerov, podľa miery zavinenia, podľa počtu konaní, pritom uvedené závisí od konsenzu, ktorý sa podarí dohodnúť v zmluve.

Podiel na hodnotách získaných spoločnou činnosťou

si môžu jednotlivé obce určiť podľa vlastného uváženia, napríklad podľa počtu obyvateľov alebo počtu úkonov, ktoré obec vykonala v záujme získania takéhoto majetku.

V rámci výkonu decentralizovanej miestnej štátnej správy samosprávou na určitom úseku prenesenej štátnej správy je potrebné konštatovať, že spoločný obecný úrad nemá rozhodovaciu právomoc. Tak napríklad pri výkone opatrovateľskej služby môže prijať žiadosť od subjektu o jej pridelenie, ale zamestnanec pracujúci na spoločnom obecnom úrade nemôže podpísať rozhodnutie o jej pridelení. Taktiež spoločný obecný úrad nemôže, vzhľadom na to, že nemá vlastnú právnu subjektivitu, prijímať jednotlivé finančné platby od subjektov podľa zákona NR SR č. 145/1995 Z. z. o správnych poplatkoch v znení neskorších predpisov, teda nemôže prijímať správne poplatky. Pokiaľ by aj takéto platby prijal, tak ich musí okamžite poukázať na účet obce, ktorá má právne postavenie oprávneného procesného orgánu s rozhodovacou právomocou.

V kontexte uvedených súvislostí je preto nevyhnutné, aby si jednotlivé obce, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy, presne ustanovili mechanizmus, prostredníctvom ktorého budú následne prispievať obci, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu na zabezpečenie jeho fungovania. Vzhľadom na to, že zákon o obecnom zriadení ani demonštratívnym právnym výpočtom neustanovuje takýto mechanizmus, musia si jednotlivé obce samé takýto mechanizmus stanoviť.

Tak napríklad jednotlivé obce, zmluvné strany zmluvy, môžu prospievať na jeho chod prostredníctvom počtu jednotlivých konaní, ktoré spoločný obecný úrad v prospech nich vykonal.

Organizácia činnosti spoločného obecného úradu je súhrnom úkonov

ktoré sa v rámci neho vykonávajú a taktiež vzťah jeho jednotlivých súčastí ku ostatným zamestnancom obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu. Spoločný obecný úrad pritom nemá vlastnú právnu subjektivitu, čo môže byť v tejto časti zmluvy konštatované. Taktiež môžu byť v zmluve uvedené vzťahy spoločného obecného úradu k obciam, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu. Konkrétnosti organizácie a fungovania spoločného obecného úradu môžu byť súčasťou samostatného organizačného poriadku spoločného obecného úradu, ktorý je normatívnym interným predpisom.

Organizačný poriadok spoločného obecného úradu by mal obsahovať

•    organizačnú štruktúru spoločného obecného úradu,

•    vzťahy spoločného obecného úradu k obci, ktorá je jeho sídlom,

•    vzťahy spoločného obecného úradu ku obciam, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy podľa § 20a ods. 2 a 3 zákona o obecnom zriadení,

•    popis procesných úkonov obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu, podľa zákona o obecnom zriadení a osobitných právnych predpisov.

Preto rámcové organizačné vzťahy majú byť upravené v zmluve a ich konkretizácia, napríklad jednotlivé konkrétne procesné úkony, už môže byť predmetom organizačného poriadku spoločného obecného úradu.

Pretože je organizačný poriadok spoločného obecného úradu zameraný na vykonanie zmluvy, nemôže sa s ňou dostať do rozporu a taktiež nemôže upravovať právne vzťahy nad jej rozsah. Pretože ide o interný normatívny predpis, nemôže ukladať právne povinnosti subjektom, ktoré stoja mimo neho, ale len zamestnancom obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu. Organizačný poriadok spoločného obecného úradu má totiž obmedzenú personálnu pôsobnosť.

Spôsob financovania výdavkov spoločného obecného úradu je vyjadrením právnych povinností jednotlivých obcí

vo finančnom kontexte. Pritom zákon o obecnom zriadení neustanovuje ani demonštratívnym právnym výpočtom kritériá, ktoré je možné určiť pri delení výdavkov. Preto je uvedená oblasť ponechaná na úplnú voľbu a konsenzus jednotlivých obcí, ktoré sú zmluvnými strana zmluvy v danom prípade. Tak napríklad sa môžu podieľať na úhrade nákladov spoločného obecného úradu podľa počtu vybavených záležitostí prenesenej štátnej správy, podľa počtu obyvateľov, podľa rozlohy obce alebo iného kritéria.

Spoločnému obecnému úradu môžu vznikať napríklad náklady v súvislosti s personálnym, materiálnym, technickým zabezpečením chodu spoločného obecného úradu, pričom tieto musia kompenzovať aj ostatné obce, zmluvné strany. Preto je vhodné, aby zmluva stanovovala aj jednotlivé druhy nákladov, ktoré vznikli spoločnému obecnému úradu, respektíve obci, ktorá je jeho sídlom.

V zmluve o zriadení spoločného obecného úradu je potrebné upraviť aj možnosti jej ukončenia, napríklad dohodou, výpoveďou alebo okamžitým odstúpením s následným finančným vyrovnaním. Taktiež musia byť uvedené záverečné ustanovenia. V tejto zmluve musí byť uvedené sídlo spoločného obecného úradu a starosta obce, ktorý bude štatutárnym orgánom v majetkovoprávnych veciach týkajúcich sa spoločného obecného úradu a v pracovnoprávnych veciach týkajúcich sa zamestnancov v spoločnom obecnom úrade.

Právna úprava zákona o obecnom zriadení neustanovuje kritériá vzdelania, odbornosti alebo praxe, ktoré musí spĺňať štatutár spoločného obecného úradu. Taktiež zákon o obecnom zriadení výslovne neustanovuje, že štatutárom spoločného obecného úradu musí byť starosta obce, ktorá je jeho sídlom. Ale z § 20a ods. 3 písm. c) zákona o obecnom zriadení vyplýva, že štatutár spoločného obecného úradu je aj štatutárnym orgánom v pracovnoprávnych veciach týkajúcich sa zamestnancov v spoločnom obecnom úrade. Pre zváženie uvedeného je preto potrebné zohľadňovať predovšetkým Zákonník práce, ktorý je osobitnou právnou úpravou. Podľa § 81 písm. a) Zákonníka práce platí, že zamestnanec je povinný najmä pracovať zodpovedne a riadne, plniť pokyny nadriadených vydané v súlade s právnymi predpismi; nadriadeným je aj predstavený podľa osobitného predpisu.

V prípade, že bude štatutárom spoločného obecného úradu iný starosta, ako ten, ktorý stojí na čele obce, v ktorej sídli spoločný obecný úrad, tento nemá podľa pracovnoprávnych predpisov právne postavenie zamestnávateľa a teda ani nemôže robiť z toho vyplývajúce právne úkony, napríklad dávať zamestnancom pokyny alebo skončiť s nimi pracovný pomer.

Preto by bolo ustanovenie takéhoto starostu za štatutára spoločného obecného úradu značne komplikované a ťažko vykonateľné, uvedené však nevylučuje zákon o obecnom zriadení.

Proces prijímania zmluvy

Procesný postup prijímania zmluvy ustanovuje § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení, pričom ustanovuje obligatórne kritériá, týkajúce sa procesu jej vzniku. Ide o tieto procesnoprávne atribúty:

•    súhlas obecných zastupiteľstiev jednotlivých obcí, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu,

•    proces podpisovania zmluvy starostami jednotlivých obcí, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu.

Súhlasné stanoviská obecných zastupiteľstiev zmluvných strán

Zákon o obecnom zriadení vo svojom § 20a ods. 4 konštatuje, že na platnosť zmluvy je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov obecného zastupiteľstva každej obce, ktorá je účastníkom zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu. Pretože zmluva normatívne upravuje výkon decentralizovaných pôsobností vykonávaných obcami a určuje im v tomto smere závažné povinnosti právnej povahy, musí byť text tejto zmluvy predbežne odsúhlasený obecnými zastupiteľstvami jednotlivých zmluvných strán – obcí. Aj v kontexte skutočnosti, že súhlasné stanoviská obecných zastupiteľstiev majú formu uznesenia, je kvórum ustanovené v § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení veľmi prísne, vyžaduje sa nadpolovičná väčšina všetkých poslancov, kým pri ostatných „obyčajných“ uzneseniach obecného zastupiteľstva je podľa § 12 ods. 7 zákona o obecnom zriadení potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny prítomných poslancov. Preto ustanovenie § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení je teda špeciálnou právnou úpravou v porovnaní so všeobecnou úpravou rozhodovacej činnosti obecných zastupiteľstiev pri vydávaní uznesenia.

Proces podpisovania zmluvy

V tejto oblasti platí všeobecný procesný postup, ktorý ustanovuje zákon o obecnom zriadení pre podpisovanie listín, ktoré sa týkajú samosprávy. Preto platí, že zmluvu o zriadení spoločného obecného úradu môžu podpisovať primárne starostovia jednotlivých obcí, ale zástupcovia starostu len na základe písomného poverenia podľa § 13b ods. 3 zákona o obecnom zriadení. Pokiaľ zástupca starostu obce nemá písomné poverenie od starostu obce, jeho prípadný podpis na zmluve nebude spôsobovať právne účinky a nebude mať právny význam.

Preto platí, že zástupca starostu obce nemôže automaticky vystupovať v právnom postavení štatutárneho zástupcu obce, ale potrebuje písomné poverenie od starostu obce na konkrétny právny úkon, teda aj na podpis zmluvy.

V súvislosti s vyhotovením písomného poverenia zástupcovi starostu obce na uzatvorenie právneho úkonu zákon o obecnom zriadení neustanovuje, a to ani prostredníctvom demonštratívneho právneho výpočtu, jednotlivé obsahové náležitosti takéhoto písomného poverenia. Preto je záležitosťou uváženia starostu obce, ktorý takéto písomné poverenie vyhotovuje, čo bude obsahovať. Uvedené písomné poverenie by však malo presne ustanovovať rozsah takéhoto poverenia, teda na aký právny úkon sa takéto písomné poverenie vzťahuje.

RADA!

Spoločný obecný úrad vykonáva decentralizovanú štátnu správu. Právnym základom pre jeho fungovanie je zmluva, ktorá je písomná. Pritom musí obsahovať obligatórne obsahovú súčasti. V uvedenej zmluve sa stanovujú kritériá pre financovanie. A musí určovať aj organizáciu v komplexnom rozsahu.

Ing. JUDr. Ladislav Hrtánek, PhD.