Výkon štátnej správy spoločnými obecnými úradmi

Pod decentralizáciou verejnej správy je vo všeobecnosti možné rozumieť proces postupného presunu kompetencií, kompetenčných okruhov zo štátnej správy na miestnu samosprávu. Cieľom tohto procesu je preniesť na miestnu samosprávu výkon tých kompetenčných okruhov, ktoré dokáže samospráva zabezpečiť efektívnejšie v porovnaní so štátnou správou, nakoľko má blízko k obyvateľovi obce, ktorého práva a oprávnené záujmy má zabezpečiť.

Tento proces sa opiera o ústavnú, rámcovú, ale aj osobitnú právnu úpravu, ktorá je však diferencovaná do veľkého počtu právnych predpisov, ktoré výkon kompetencií robia neprehľadným, dokonca v určitých prípadoch právna úprava chýba, čo spôsobuje, že starostovia obcí sú nútení prijímať vnútorné normatívne predpisy v záujme zabezpečenia výkonu decentralizovanej štátnej správy. Ide predovšetkým o tieto právne predpisy:

•    Ústavný zákon č. 460/­1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov, predovšetkým čl. 71 ústavy, ktorý umožňuje z ústavného hľadiska presun kompetencií zo štátnej správy na samosprávu, pričom výkon kompetencií delegovanej štátnej správy riadi a kontroluje vláda Slovenskej republiky. Náklady preneseného výkonu štátnej správy uhrádza štát, pričom podrobnosti takejto kontroly a riadenia delegovaného výkonu štátnej správy sú ponechané na zákonnú právnu úpravu. V kontexte uvedeného platí, že priamo Ústava Slovenskej republiky neustanovuje právny mechanizmus, ktorý by mohla využiť miestna samospráva voči štátu, za predpokladu, že si štát neplní svoju právnu povinnosť financovať delegované kompetenčné okruhy preneseného výkonu štátnej správy.

•    Zákon SNR č. 369/­1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“), predovšetkým § 5 tohto zákona, ktorý predstavuje konkretizáciu ústavnoprávnej úpravy, pričom umožňuje prenos kompetenčných okruhov zo štátnej správy na obce a mestá na základe kritéria racionálnosti a efektívnosti. Ak obec dlhodobo, najmenej šesť mesiacov nevykonáva svoju pôsobnosť pri prenesenom výkone štátnej správy a neurobila v tomto čase žiadne opatrenie na zabezpečenie jej výkonu, najbližší orgán štátnej správy, ktorý vykonáva štátnu správu na príslušnom úseku podľa osobitného zákona, písomne vyzve obec na nápravu a určí jej na to lehotu. Ak obec v určenej lehote nezabezpečila nápravu, je príslušný konať orgán štátnej správy podľa predošlej vety.

Uvedené neplatí, ak ide o rozhodovanie podľa zákona č. 71/­1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov. Obec je povinná uhradiť orgánu štátnej správy finančné prostriedky za prenesený výkon štátnej správy, ktorý uskutočnil z dôvodu jej nečinnosti v danom prípade. Platný zákon o obecnom zriadení procesne nešpecifikuje vzťahy právnej zodpovednosti v prípade, že si obec v oblasti delegovanej štátnej správy nesplní svoje úlohy. V rámci vzťahov samosprávy a štátu vyzdvihuje zákon o obecnom zriadení princíp súčinnosti, na základe ktorého si majú samospráva a štát pri výkone delegovaných úloh štátnej správy vzájomne pomáhať. V § 20a ustanovuje zákon o obecnom zriadení všeobecné a špecifické náležitosti zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu.

•    Zákon č. 416/­2001 Z. z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a na vyššie územné celky v znení neskorších predpisov, ktorý konkretizuje vecné okruhy pôsobností, ktoré prechádzajú na obce a vyššie územné celky, pričom neustanovuje procesnú stránku, teda, aké má mať proces výkonu delegovanej štátnej správy čiastkové kroky.

•    Osobitná právna úprava, napríklad zákon č. 245/­2008 Z. z. o výchove a vzdelávaní (školský zákon) a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, zákon č. 596/­2003 Z. z. o štátnej správe v školstve a školskej samospráve v znení neskorších predpisov, zákon č. 138/­2019 Z. z. o pedagogických zamestnancoch a odborných zamestnancoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov pre správu školstva delegovanú na samosprávu. Pre opatrovateľskú službu platí napríklad zákon č. 448/­2008 Z. z. sociálnych službách a o zmene a doplnení zákona č. 455/­1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov, pre sféru územného plánovania a stavebného poriadku je to zákon č. 50/­1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov.

Uvedená osobitná právna úprava predstavuje len niektoré z kompetenčných okruhov, ktoré prešli zo štátnej správy na samosprávu, takže je možné rozlišovať veľký počet zákonov, ktoré tvoria osobitnú právnu úpravu, pričom právna úprava je značne roztrieštená do čiastkovej úpravy.

Obsah zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu

Právna úprava zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu je rámcová a je koncentrovaná do zákona o obecnom zriadení, ktorý určuje procesné a aj obsahové náležitosti, ktoré musí rešpektovať každá zmluva o zriadení spoločného obecného úradu. V prípade obsahových náležitostí ide o výpočet ustanovený kogentnou právnou úpravou.

Obsahové súčasti zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu

Podľa § 20a ods. 2 a 3 zákona o obecnom zriadení musí zmluva o zriadení spoločného obecného úradu obligatórne obsahovať tieto náležitosti:

•    označenie účastníkov zmluvy,

•    vymedzenie predmetu zmluvy,

•    vymedzenie času, na ktorý sa uzatvára,

•    práva a povinnosti účastníkov zmluvy,

•    podiel každej obce na hodnotách získaných spoločnou činnosťou,

•    spôsob využitia stavby, ak je predmetom zmluvy,

•    spôsob odstúpenia od zmluvy a vysporiadania majetkových a finančných záväzkov spoločného obecného úradu.

Rovnako musí zmluva o zriadení spoločného obecného úradu obsahovať:

•    určenie sídla spoločného obecného úradu; ak spoločný obecný úrad zabezpečuje prenesený výkon štátnej správy pre obec, ktorá ho uskutočňuje podľa osobitného predpisu aj pre iné obce, je jeho sídlom táto obec,

•    spôsob financovania jeho nákladov a jeho organizáciu,

•    určenie starostu, ktorý bude štatutárnym orgánom v majetkovoprávnych veciach týkajúcich sa spoločného obecného úradu a v pracovnoprávnych veciach týkajúcich sa zamestnancov v spoločnom obecnom úrade.

Príklad 1

V zmluve o zriadení spoločného obecného úradu bolo ustanovené, že štatutárom spoločného obecného úradu bude starosta obce, ktorá však nebola sídlom spoločného obecného úradu. Starosta obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu však namietal, že vykonateľnosť pracovnoprávnych úkonov voči zamestnancom, ktorí sú v spoločnom obecnom úrade bude značne sťažená v takomto prípade.

Uvedené ustanovenie zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu je v súlade s platným právom?

Ustanovenie § 20a ods. 3 písm. c) zákona o obecnom zriadení výslovne nekonštatuje, že štatutárom spoločného obecného úradu musí byť starosta obce, ktorá je jeho sídlom. Pri posudzovaní uvedeného je však potrebné zohľadňovať aj Zákonník práce, ktorý je osobitnou právnou úpravou. Podľa § 81 písm. a) Zákonníka práce je zamestnanec povinný najmä pracovať zodpovedne a riadne, plniť pokyny nadriadených vydané v súlade s právnymi predpismi; nadriadeným je aj predstavený podľa osobitného predpisu. Preto zamestnanec pracujúci na spoločnom obecnom úrade nemá právnu povinnosť poslúchať pokyny štatutára spoločného obecného úradu, pretože tento nemá voči nemu právne postavenie nadriadeného podľa pracovnoprávnej úpravy.

Preto možno vyvodiť záver, že uvedené ustanovenie je v súlade s platným právom.

Príklad 2

Pre prípad právnej zodpovednosti vyplývajúcej z činnosti spoločného obecného úradu zmluva o zriadení spoločného obecného úradu ustanovuje, že jednotlivé obce budú zodpovedné iným subjektom za vzniknutú škodu, ktorá im vznikla nezákonným rozhodnutím alebo nesprávnym úradným postupom v pomere svojho zavinenia v danom prípade. S uvedeným ustanovením zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu nesúhlasil jeden zo starostov, pretože podľa jeho názoru ustanovuje § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení princíp zodpovednosti „spoločne a nerozdielne“, ktorý má byť obligatórne rešpektovaný.

Uvedený názor starostu obce je správny?

Pre prípad, že takýto vzťah právnej zodpovednosti vznikne ustanovuje § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení len podporný variant riešenia, podľa ktorého za záväzky vzniknuté voči tretím osobám zo zmluvy uzavretej na účel uskutočnenia konkrétnej úlohy alebo činnosti účastníci zmluvy zodpovedajú spoločne a nerozdielne, ak zmluva neustanovuje inak, pričom teda ide o dispozitívnu právnu úpravu. Princíp „spoločne a nerozdielne“ pritom znamená, že obce, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu ručia na princípe „jeden za všetkých, všetci za jedného“, čo znamená, že pokiaľ je na poskytnutie celého plnenia vyzvaná jedna z obcí, musí plniť aj za ostatné, pričom následne bude požadovať od ostatných obcí pomernú časť plnení, ktoré mali v konkrétnom prípade plniť. Taktiež platí, že pokiaľ niektorá z obcí neposkytla finančné plnenie, ostatné musia za ňu plnenie poskytnúť.

Vzhľadom na to, že ide o dispozitívnu právnu úpravu riešenia vzťahov právnej zodpovednosti, tak si obce, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu môžu dohodnúť aj iný mechanizmus, napríklad poskytovať finančné plnenia na základe vzájomne dohodnutých pomerov, podľa miery zavinenia, podľa počtu konaní, pritom uvedené závisí od konsenzu, ktorý sa podarí dohodnúť v zmluve o zriadení spoločného obecného úradu.

Preto možno uviesť, že názor starostu obce nebol správny.

Priebeh prijímania zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu

Procesný postup prijímania zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu ustanovuje platná právna úprava prostredníctvom § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení, pričom ide o ustanovené kritériá, týkajúce sa procesu jej vzniku. Ide o tieto procesnoprávne atribúty:

•    súhlas obecných zastupiteľstiev jednotlivých obcí, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu,

•    proces podpisovania zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu starostami jednotlivých obcí, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu.

Súhlasné stanoviská obecných zastupiteľstiev zmluvných strán

Príklad 3

Starosta obce predložil obecnému zastupiteľstvu návrh zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu za účelom jej schválenia v súlade s právnou úpravou. Pretože návrh zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu bol odsúhlasený nadpolovičnou väčšinou prítomných poslancov uznesením, mal starosta obce za to, že zmluva bol prijatá. S takýmto názorom nesúhlasil jeden z poslancov obecného zastupiteľstva, ktorý argumentoval, že kvórum bolo nedostatočné a teda nemožno konštatovať odsúhlasenie.

Uvedený názor poslanca obecného zastupiteľstva je správny?

Zákon o obecnom zriadení vo svojom § 20a ods. 4 konštatuje, že na platnosť zmluvy je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov obecného zastupiteľstva každej obce, ktorá je účastníkom zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu. Vzhľadom na to, že zmluva o zriadení spoločného obecného úradu upravuje výkon decentralizovaných pôsobností vykonávaných obcami a určuje im v tomto smere závažné povinnosti právnej povahy, musí byť text tejto zmluvy predbežne odsúhlasený obecnými zastupiteľstvami jednotlivých zmluvných strán.

Aj v kontexte skutočnosti, že súhlasné stanoviská obecných zastupiteľstiev majú formu uznesenia, je kvórum ustanovené v § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení veľmi prísne, vyžaduje sa nadpolovičná väčšina všetkých poslancov, kým pri ostatných „obyčajných“ uzneseniach obecného zastupiteľstva je podľa § 12 ods. 7 zákona o obecnom zriadení potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny prítomných poslancov. Preto je ustanovenie § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení špeciálnou právnou úpravou v porovnaní so všeobecnou úpravou rozhodovacej činnosti obecných zastupiteľstiev pri vydávaní „obyčajného“ uznesenia.

Preto možno uviesť, že názor poslanca obecného zastupiteľstva je správny.

Podpisovanie zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu

V tejto oblasti platí všeobecný procesný postup, ktorý ustanovuje zákon o obecnom zriadení pre podpisovanie listín, ktoré sa týkajú miestnej samosprávy. Preto platí, že zmluvu o zriadení spoločného obecného úradu môžu podpisovať starostovia jednotlivých obcí alebo zástupcovia starostov na základe písomného poverenia podľa § 13b ods. 3 zákona o obecnom zriadení. Pokiaľ zástupca starostu obce nemá písomné poverenie od starostu obce, jeho prípadný podpis na zmluve o zriadení spoločného obecného úradu nebude spôsobovať právne účinky a nebude mať právny význam.

Preto platí, že zástupca starostu obce nemôže automaticky vystupovať v právnom postavení štatutárneho zástupcu obce, ale potrebuje písomné poverenie od starostu obce na konkrétny právny úkon, teda aj na podpis zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu. Podpis starostu obce na zmluve o zriadení spoločného obecného úradu musí byť potvrdený odtlačkom úradnej okrúhlej pečate s erbom obce a nepoužije sa pečať so štátnym znakom, nakoľko medzi obecná spolupráca a teda aj medzi obecná spolupráca v záujme napĺňania decentralizovaných pôsobností je originálnou právomocou samosprávy.

V súvislosti s vyhotovením písomného poverenia na uzatvorenie právneho úkonu zákon o obecnom zriadení neustanovuje, a to ani prostredníctvom demonštratívneho výpočtu, jednotlivé obsahové náležitosti takéhoto písomného poverenia. Preto je záležitosťou uváženia starostu obce, ktorý takéto písomné poverenie pre zástupcu starostu vyhotovuje, čo bude obsahovať. Uvedené písomné poverenie by však malo presne ustanovovať rozsah takéhoto poverenia, teda na aký právny úkon sa takéto písomné poverenie pre zástupcu starostu vzťahuje.

V rámci výkonu decentralizovanej štátnej správy samosprávou na určitom úseku prenesenej štátnej správy je potrebné konštatovať, že spoločný obecný úrad nemá rozhodovaciu právomoc. Napríklad pri výkone opatrovateľskej služby môže prijať žiadosť od subjektu o jej pridelenie, ale zamestnanec obce, ktorý plní úlohy spoločného obecného úradu nemôže podpísať písomné vyhotovenie rozhodnutia o jej pridelení.

Taktiež spoločný obecný úrad nemôže, vzhľadom na to, že nemá vlastnú právnu subjektivitu, prijímať jednotlivé finančné platby od subjektov podľa zákona, napríklad nemôže prijímať správne poplatky. Pokiaľ by aj takéto platby prijal, tak ich musí okamžite poukázať na účet obce, ktorá má právne postavenie oprávneného správneho orgánu v konkrétnom prípade.

Je preto nevyhnutné, aby si jednotlivé obce, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu presne ustanovili mechanizmus, prostredníctvom ktorého budú následne prispievať obci, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu na zabezpečenie jeho fungovania. Vzhľadom na to, že zákon o obecnom zriadení ani demonštratívnym právnym výpočtom neustanovuje takýto mechanizmus, musia si jednotlivé obce samé takýto mechanizmus stanoviť.

Napríklad jednotlivé obce, zmluvné strany zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, môžu prispievať na jeho chod prostredníctvom počtu jednotlivých konaní, ktoré spoločný obecný úrad v prospech nich vykonal.

V zmluve o zriadení spoločného obecného úradu si jednotlivé zmluvné strany musia dohodnúť aj mechanizmus, ktorý sa uplatní v dôsledku zodpovednostných právnych vzťahov napríklad vtedy, keď v dôsledku činnosti spoločného obecného úradu vzniknú finančné povinnosti alebo škoda inému subjektu.

Obsahové súčasti organizačného poriadku spoločného obecného úradu

Vzhľadom na to, že zákon o obecnom zriadení a ani osobitná právna úprava neustanovujú podrobnosti organizácie spoločného obecného úradu, je starosta obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu nútený vydať organizačný poriadok spoločného obecného úradu, ktorý je vnútorným normatívnym predpisom.

Organizačný poriadok spoločného obecného úradu by preto mal v kontexte uvedeného obsahovať:

•    organizačnú štruktúru spoločného obecného úradu,

•    vzťahy spoločného obecného úradu k obci, ktorá je jeho sídlom a ku zmluvným stranám zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu podľa § 20a ods. 2 a 3 zákona o obecnom zriadení,

•    popis procesných úkonov obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu podľa zákona o obecnom zriadení a osobitnej právnej úpravy.

V rámci uvedeného výpočtu obsahu organizačného poriadku spoločného obecného úradu by tento mal obsahovať:

•    organizačné vzťahy vo vnútri spoločného obecného úradu, napríklad vzťahy jednotlivých úsekov spoločného obecného úradu navzájom prípadne k vedúcemu predstaviteľovi spoločného obecného úradu, ide o vnútorno-organizačné vzťahy spoločného obecného úradu,

•    organizačné vzťahy spoločného obecného úradu k predstaviteľom obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu, teda vzťahy k vedúcim alebo riaditeľom organizačných úsekov, prednostovi obecného úradu, hlavnému kontrolórovi alebo starostovi, ide o organizačné vzťahy vo vnútri sídla spoločného obecného úradu,

•    organizačné vzťahy spoločného obecného úradu k jednotlivým obciam, zmluvným stranám zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, ide o vonkajšie organizačné vzťahy spoločného obecného úradu, ktoré by mali byť rámcovo upravené aj v zmluve o zriadení spoločného obecného úradu. Napríklad ide o postup v prípade výberu správnych poplatkov, finančné zabezpečenie spoločného obecného úradu prostredníctvom finančných príspevkov alebo zabezpečenie vzťahov spoločného obecného úradu k správnemu orgánu,

•    funkčné právne vzťahy, ktoré predstavujú súhrn krokov, ktoré je nevyhnutné vykonať v rámci výkonu delegovanej štátnej správy spoločným obecným úradom v spolupráci s jednotlivými obcami, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, ide teda o procesné právne vzťahy, ktoré však sú spôsobilé ovplyvniť organizáciu spoločného obecného úradu.

Ing. JUDr. Ladislav Hrtánek, PhD.

§ 20a zákona č. 369/1990 Z. z., o obecnom zriadení

Zmluvy

(1) Zmluva uzavretá na účel uskutočnenia konkrétnej úlohy alebo činnosti sa uzatvára na určitý čas alebo na neurčitý čas. Jej predmetom nemôže byť vznik právnickej osoby. Zmluva musí mať písomnú formu, inak je neplatná.

(2) Zmluva musí obsahovať

a) označenie účastníkov zmluvy,

b) vymedzenie predmetu zmluvy,

c) vymedzenie času, na ktorý sa uzatvára,

d) práva a povinnosti účastníkov zmluvy,

e) podiel každej obce na majetku získanom spoločnou činnosťou,

f)  spôsob využitia stavby, ak je predmetom zmluvy,

g) spôsob odstúpenia od zmluvy a vyporiadania majetkových a finančných záväzkov.

(3) Ak je predmetom zmluvy zriadenie spoločného obecného úradu, zmluva musí obsahovať

a) určenie sídla spoločného obecného úradu; ak spoločný obecný úrad zabezpečuje prenesený výkon štátnej správy pre obec, ktorá ho uskutočňuje podľa osobitného predpisu aj pre iné obce, je jeho sídlom táto obec,

b) spôsob financovania jeho nákladov a jeho organizáciu,

c) určenie starostu, ktorý bude štatutárnym orgánom v majetkovoprávnych veciach týkajúcich sa spoločného obecného úradu a v pracovnoprávnych veciach týkajúcich sa zamestnancov v spoločnom obecnom úrade.

(4) Na platnosť zmluvy je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov každej obce, ktorá je účastníkom zmluvy. Za záväzky vzniknuté voči tretím osobám zo zmluvy uzavretej na účel uskutočnenia konkrétnej úlohy alebo činnosti účastníci zmluvy zodpovedajú spoločne a nerozdielne, ak zmluva neustanovuje inak.

(5) Obec, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu, predkladá správu o činnosti a hospodárení spoločného...