Výkon decentralizovanej štátnej správy obcami - praktické príklady

Spoločný obecný úrad je využívanou možnosťou výkonu decentralizovanej štátnej správy obcami. Spoločný obecný úrad sa zriaďuje zmluvou o zriadení spoločného obecného úradu. Pre jej prijímanie platia obligatórne pravidlá dané právnou úpravou. Spoločný obecný úrad nemá právnu subjektivitu. Preto musí fungovať na základe pravidiel, ktoré rešpektujú rozhodovaciu právomoc obcí, ktoré majú právnu subjektivitu.

Právna úprava vzniku spoločného obecného úradu

Proces vzniku spoločného obecného úradu ustanovuje zákon SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“), ktorý je rámcovou právnou úpravou.

Zriadenie spoločného obecného úradu

Starosta obce, ktorá je zmluvnou stranou zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, predložil písomné vyhotovenie zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu za účelom jej odsúhlasenia obecnému zastupiteľstvu. Uvedené znenie zmluvy bolo odsúhlasené nadpolovičnou väčšinou prítomných poslancov, teda zmluva bola odsúhlasená v súlade s § 12 ods. 7 zákona o obecnom zriadení. Podľa názoru poslanca obecného zastupiteľstva však uznesenie obecného zastupiteľstva nebolo v tomto prípade schválené, pre nedostatočné kvórum hlasov.

Je uvedený názor poslanca obecného zastupiteľstva správny?

V § 20a ods. 4 zákon o obecnom zriadení ustanovuje, že na platnosť zmluvy je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov obecného zastupiteľstva každej obce, ktorá je účastníkom zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu. Pretože zmluva normatívne upravuje výkon decentralizovaných pôsobností vykonávaných obcami a určuje im v tomto smere závažné povinnosti právnej povahy, musí byť text tejto zmluvy predbežne odsúhlasený obecnými zastupiteľstvami jednotlivých zmluvných strán – obcí. Aj v kontexte skutočnosti, že súhlasné stanoviská obecných zastupiteľstiev majú formu uznesenia, je kvórum ustanovené v § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení veľmi prísne, vyžaduje sa nadpolovičná väčšina všetkých poslancov, kým pri ostatných „obyčajných“ uzneseniach obecného zastupiteľstva je podľa § 12 ods. 7 zákona o obecnom zriadení potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny prítomných poslancov. Preto ustanovenie § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení je teda špeciálnou právnou úpravou v porovnaní so všeobecnou právnou úpravou rozhodovacej činnosti obecných zastupiteľstiev pri vydávaní uznesenia.

Preto možno uviesť, že uvedený názor poslanca obecného zastupiteľstva je správny.

Konanie zástupcu starostu

Zástupca starostu sa zúčastnil na podpisovaní zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu za obec, ktorá je zmluvnou stranou tejto zmluvy. Starosta obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu, ktorý organizoval podpis zmluvy však žiadal od zástupcu starostu predloženie písomného poverenia na podpis zmluvy. S uvedenou požiadavkou zástupca starostu nesúhlasil a tvrdil, že už z právneho postavenia zástupcu starostu mu vyplýva oprávnenie na podpis tejto zmluvy.

Konal zástupca starostu obce v súlade s platným právom?

V tejto oblasti platí všeobecný procesný postup, ktorý ustanovuje zákon o obecnom zriadení pre podpisovanie listín, ktoré sa týkajú samosprávy. Preto platí, že zmluvu o zriadení spoločného obecného úradu môžu podpisovať primárne starostovia jednotlivých obcí, ale zástupcovia starostu len na základe písomného poverenia podľa § 13b ods. 3 zákona o obecnom zriadení. Pokiaľ zástupca starostu obce nemá písomné poverenie od starostu obce, jeho prípadný podpis na zmluve o zriadení spoločného obecného úradu nebude spôsobovať právne účinky a nebude mať právny význam.

Preto platí, že zástupca starostu obce nemôže automaticky vystupovať v právnom postavení štatutárneho zástupcu obce, ale potrebuje písomné poverenie od starostu obce na konkrétny právny úkon, teda aj na podpis zmluvy.

Podpis starostu obce na zmluve o zriadení spoločného obecného úradu musí byť potvrdený odtlačkom úradnej okrúhlej pečate s erbom obce a nemá sa použiť pečať so štátnym znakom, nakoľko medziobecná spolupráca, teda aj medziobecná spolupráca v záujme napĺňania decentralizovaných pôsobností je originálnou právomocou samosprávy.

V súvislosti s vyhotovením písomného poverenia na uzatvorenie právneho úkonu zákon o obecnom zriadení neustanovuje, a to ani prostredníctvom demonštratívneho právneho výpočtu, jednotlivé obsahové náležitosti takéhoto písomného poverenia. Preto je záležitosťou uváženia starostu obce, ktorý takéto písomné poverenie vyhotovuje, čo bude obsahovať. Uvedené písomné poverenie by však malo presne stanovovať rozsah takéhoto poverenia, teda na aký právny úkon sa takéto písomné poverenie vzťahuje.

Preto možno uviesť, že zástupca starostu obce nekonal v súlade s platným právom.

Fungovanie a organizácia spoločného obecného úradu

Fungovanie a organizácia spoločného obecného úradu je predmetom zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, ale taktiež aj organizačného poriadku spoločného obecného úradu, ktorý je vnútorným normatívnym predpisom.

Prijímateľ správneho poplatku

V zmluve o zriadení spoločného obecného úradu si jednotlivé obce dohodli, že správny poplatok za jednotlivé procesné úkony, ktoré sú účastníkmi konania platené podľa zákona NR SR č. 145/1995 Z. z. o správnych poplatkoch v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o správnych poplatkoch“) budú poukazované v prospech spoločného obecného úradu, pretože zabezpečuje procesné úkony a vznikajú mu aj s tým súvisiace finančné výdavky. Podľa názoru starostu obce však spoločný obecný úrad nemôže byť prijímateľom správneho poplatku.

Je uvedený názor starostu obce správny?

V rámci výkonu decentralizovanej miestnej štátnej správy obcami na určitom úseku prenesenej štátnej správy je potrebné konštatovať, že spoločný obecný úrad nemá rozhodovaciu právomoc a ani právnu subjektivitu. Tak napríklad pri výkone opatrovateľskej služby môže prijať žiadosť od subjektu o jej pridelenie, ale nemôže vydať písomné vyhotovenie rozhodnutia o jej pridelení. Taktiež spoločný obecný úrad nemôže, vzhľadom na to, že nemá vlastnú právnu subjektivitu, prijímať jednotlivé peňažné platby od subjektov podľa zákona, napríklad nemôže prijímať správne poplatky. Pokiaľ by aj takéto peňažné platby prijal, tak ich musí okamžite poukázať na účet obce, ktorá má právne postavenie oprávneného správneho orgánu v konkrétnom prípade.

V kontexte uvedených súvislostí je preto nevyhnutné, aby si jednotlivé obce, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, presne ustanovili mechanizmus, prostredníctvom ktorého budú následne prispievať obci, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu na zabezpečenie jeho fungovania. Vzhľadom na to, že zákon o obecnom zriadení ani demonštratívnym právnym výpočtom neustanovuje takýto mechanizmus, musia si jednotlivé obce samé takýto mechanizmus stanoviť.

Tak napríklad jednotlivé obce, zmluvné strany zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, môžu prispievať na jeho chod prostredníctvom počtu jednotlivých konaní, ktoré spoločný obecný úrad v prospech nich vykonal.

Preto možno uviesť, že uvedený názor starostu obce je správny.

Spoločný obecný úrad

Zamestnanec spoločného obecného úradu spôsobil svojim konaním škodu účastníkovi konania, a to nezákonným úradným postupom. V zmluve o zriadení spoločného obecného úradu bolo ustanovené, že za škodu spôsobenú iným osobám zodpovedá obec, ktorá škodu spôsobila podľa svojho zavinenia, teda v tomto prípade by uhradila celú škodu obec, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu. Starosta tejto obce však argumentoval, že § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení ustanovuje obligatórny model právnej zodpovednosti na princípe „spoločne a nerozdielne“ a požadoval spoluúčasť aj ostatných obcí v tomto prípade.

Je uvedený názor starostu obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu, správny?

V zmluve o zriadení spoločného obecného úradu by mali byť určené aj vzťahy právnej zodpovednosti za činnosť spoločného úradu. Ide napríklad o zodpovednosť za škodu, ktorá vznikne z činnosti spoločného obecného úradu tretím subjektom, ktoré stoja mimo verejnú správu, môže ísť napríklad o účastníkov konania, ktoré prebieha.

Pre prípad, že takýto vzťah právnej zodpovednosti vznikne, ustanovuje § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení len podporný variant riešenia, podľa ktorého za záväzky vzniknuté voči tretím osobám zo zmluvy uzavretej na účel uskutočnenia konkrétnej úlohy alebo činnosti účastníci zmluvy zodpovedajú spoločne a nerozdielne, ak zmluva neustanovuje inak, pričom teda ide o dispozitívnu právnu úpravu. Princíp „spoločne a nerozdielne“ pritom znamená, že obce, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, sú zodpovedné za vzniknutú škodu na princípe „jeden za všetkých, všetci za jedného“, čo znamená, že pokiaľ je na poskytnutie celého plnenia vyzvaná jedna z obcí, musí plniť aj za ostatné, pričom následne bude požadovať od ostatných obcí pomernú časť plnení, ktoré mali v konkrétnom prípade plniť. Taktiež platí, že pokiaľ niektorá z obcí neposkytla finančné plnenie, ostatné musia za ňu plnenie poskytnúť.

Vzhľadom na to, že ide o dispozitívnu právnu úpravu riešenia vzťahov právnej zodpovednosti, tak si obce, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu môžu dohodnúť aj iný mechanizmus, napríklad poskytovať náhrady škôd za nezákonné rozhodnutie alebo nesprávny úradný postup z činnosti spoločného obecného úradu na základe vzájomne dohodnutých pomerov, podľa miery zavinenia, podľa počtu konaní, pritom uvedené závisí od konsenzu, ktorý sa podarí dohodnúť v zmluve o zriadení spoločného obecného úradu.

Pre vyvodzovanie vzťahov právnej zodpovednosti musia nastať jednotlivé predpoklady pre jej vyvodenie, a sú to:

•    protiprávne konanie,

•    spôsobenie škody alebo ujmy ako protiprávneho následku inému subjektu,

•    príčinná súvislosť protiprávneho konania a protiprávneho následku.

Uvedené predpoklady právnej zodpovednosti musia byť naplnené kumulatívne, teda nepostačuje len protiprávne konanie zamestnanca obce vyplývajúce z činnosti spoločného obecného úradu a spôsobenie ujmy alebo škody, ale je potrebné taktiež preukázať, že je príčinná súvislosť protiprávneho konania a protiprávneho následku, ktorý vznikol. Uvedené predpoklady možnej právnej zodpovednosti sú dané kogentnou právnou úpravou.

Preto možno uviesť, že názor starostu obce nebol správny.

Určenie štatutára

Starostovia obcí, ktorí sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, si za štatutára spoločného obecného úradu zvolili starostu obce, ktorá nebola sídlom spoločného obecného úradu. Pritom niektorí starostovia obcí považovali uvedené za nezákonné a požadovali, aby bol štatutárom spoločného obecného úradu starosta obce, v ktorej spoločný obecný úrad sídli. Bol uvedený štatutár určený v súlade s platným právom?

Určenie štatutárneho orgánu spoločného obecného úradu je obligatórnou obsahovou súčasťou zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu podľa § 20a ods. 3 písm. c) zákona o obecnom zriadení, pričom ide o dôležitý predpoklad pre fungovanie spoločného obecného úradu. Starosta obce, ktorý je štatutárom, má oprávnenie konať v mene spoločného obecného úradu v majetkovoprávnych záležitostiach, napríklad môže ísť o rôzne občianskoprávne úkony, zmluvy, prevody pozemkov, právne úkony s hnuteľným alebo nehnuteľným majetkom. Štatutár spoločného obecného úradu má oprávnenie konať aj v pracovnoprávnych záležitostiach, pokiaľ ide o zamestnancov obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu. Tak napríklad môže dávať pokyny svojim podriadeným zamestnancom pri výkone úloh spoločného obecného úradu, môže podpisovať jednotlivé listiny, ktorými vzniká, mení sa alebo zaniká pracovný pomer v prípade zamestnancov, ktorí plnia úlohy spoločného obecného úradu.

Tak napríklad štatutár spoločného obecného úradu môže uzatvárať pracovné zmluvy, dohody o zmene miesta výkonu práce alebo dávať výpovede, okamžité skončenia pracovného pomeru v prípade zamestnancov, ktorí plnia úlohy spoločného obecného úradu.

Starostovia obcí, ktorí sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, teda určia v tejto zmluve štatutára spoločného obecného úradu. Pokiaľ je to však iný starosta ako starosta obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu, tak vzniká problematická situácia, nakoľko takýto starosta nie je nadriadeným podľa Zákonníka práce a ani podľa zákona č. 552/2003 Z. z. o výkone práce vo verejnom záujme v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o výkone práce vo verejnom záujme“) zamestnancovi, ktorý plní úlohy spoločného obecného úradu.

V pracovnoprávnych záležitostiach teda takýto štatutár nemôže konať podľa Zákonníka práce a ani podľa zákona o výkone práce vo verejnom záujme zakladať, či ukončovať pracovné pomery takýchto zamestnancov, nakoľko nemá právne postavenie zamestnávateľa v takomto prípade.

V kontexte uvedených súvislostí je vhodné, aby bol za štatutára spoločného obecného úradu v zmluve o zriadení spoločného obecného úradu ustanovený starosta obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu. Pretože však uvedený postup zákon o obecnom zriadení výslovne neprikazuje, konali starostovia obcí, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, právne súladne a uvedený štatutár spoločného obecného úradu bol určený v súlade s platným právom.

RADA!

Spoločným obecný úrad vykonáva decentralizovanú štátnu správu. Právnym základom je zmluva o zriadení spoločného obecného úradu. Uvedená zmluva obsahuje rámcové okruhy dané právnou úpravou. Platí, že spoločný obecný úrad nemá právnu subjektivitu. A môže vyhotoviť podklady pre rozhodnutie v komplexnom rozsahu.

Ing. JUDr. Ladislav Hrtánek, PhD.

§ 12 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení
CIt. na strane 56

Rokovanie obecného zastupiteľstva

(4) Návrh programu zasadnutia obecného zastupiteľstva sa zverejňuje na úradnej tabuli obce a na webovom sídle obce aspoň tri dni pred zasadnutím obecného zastupiteľstva.

(5) Obecné zastupiteľstvo schvaľuje návrh programu zasadnutia na začiatku zasadnutia. Najprv sa hlasuje o bodoch návrhu programu podľa odseku 4. Na zmenu návrhu programu zasadnutia obecného  zastupiteľstva je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov. Ak starosta odmietne dať hlasovať o návrhu programu zasadnutia obecného zastupiteľstva alebo o jeho zmene, stráca právo viesť zasadnutie obecného zastupiteľstva, ktoré ďalej vedie zástupca starostu. Ak zástupca starostu nie je prítomný alebo odmietne viesť zasadnutie obecného zastupiteľstva, vedie ho iný poslanec poverený obecným zastupiteľstvom.

(6) Ak na zasadnutí obecného zastupiteľstva požiada v súvislosti s prerokúvaným bodom programu o slovo poslanec, slovo sa mu udelí. Ak starosta neudelí slovo poslancovi, stráca právo viesť zasadnutie obecného zastupiteľstva, ktoré ďalej vedie zástupca starostu. Ak zástupca starostu nie je prítomný alebo odmietne viesť zasadnutie obecného zastupiteľstva, vedie ho iný poslanec poverený obecným zastupiteľstvom.

(7) Obecné zastupiteľstvo rokuje vždy v zbore. Spôsobilé rokovať a uznášať sa je vtedy, ak je prítomná nadpolovičná väčšina všetkých poslancov. Na prijatie uznesenia obecného zastupiteľstva je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny prítomných poslancov, ak časť vety za bodkočiarkou, odsek 5, § 13 ods. 8, § 18a ods. 3 a 10, § 20a ods. 4 a § 20b ods. 5 alebo osobitný zákon neustanovuje inak; na prijatie nariadenia je potrebný súhlas trojpätinovej väčšiny prítomných poslancov.

(8) Rokovania obecného zastupiteľstva sú zásadne verejné. Obecné zastupiteľstvo vyhlási rokovanie vždy...