Vybavenie podaní obcou
Pri vybavovaní podaní obcou je potrebné rozlišovať, či obec rozhoduje v rámci originálnej alebo delegovanej kompetencie decentralizovanej štátnej správy. V prípade originálnych kompetencií ide o rozhodovanie obce v prípadoch, ktoré jej boli zverené priamo právnou úpravou. Ide o správu obecného majetku alebo rozhodovanie v oblasti správy daní a poplatkov, kde majú obce právne postavenie správcu dane s rozhodovacou právomocou. V prípade delegovaných kompetencií ide o rozhodovanie obce v rámci kompetencií decentralizovanej štátnej správy. V tejto oblasti môže obec využiť činnosť spoločných obecných úradov.
Správa obecného majetku
Miestna samospráva, teda obce a mestá vlastnia majetok, o ktorý sa majú právnu povinnosť starať, ale taktiež majú právo s ním nakladať v rámci právnych vzťahov. Pritom je potrebné rozlišovať, či obec pri nakladaní s obecným majetkom vystupuje v právnom vzťahu ako subjekt verejného alebo súkromného práva.
Pokiaľ obec v právnom vzťahu vystupuje ako subjekt verejného práva má nadradené právne postavenie nad druhým účastníkom právneho vzťahu. Preto môže obec rozhodnutím nariaďovať inému subjektu stojacemu mimo verejnej správy konkrétne formy správania sa a nepotrebuje na to jeho súhlas.
Vzhľadom na to, že obec je vlastníkom obecného majetku, môže s ním disponovať aj v právnych vzťahoch súkromného práva. V takomto prípade má obec právne postavenie „obyčajnej“ právnickej osoby súkromného práva podľa § 18 ods. 2 písm. c) Občianskeho zákonníka a nemá nadradené právne postavenie nad druhým účastníkom právneho vzťahu. Ak obec prenajíma svoj majetok inému subjektu, nájomcovi, tak v tom prípade pri uzatváraní nájomnej zmluvy podľa Občianskeho zákonníka vystupuje obec v právnom postavení prenajímateľa a pokiaľ nájomca nesúhlasí s určitým ustanovením nájomnej zmluvy, nemôže ho obec z pohľadu svojho právneho postavenia prenajímateľa nútiť k podpísaniu nájomnej zmluvy autoritatívne.
Správa miestnych daní a poplatkov obcou
Ide o podstatnú oblasť výkonu originálnych kompetencií obcí, pričom taxatívny výpočet miestnych daní je predmetom § 2 ods. 1 zákona č. 582/2004 Z. z. o miestnych daniach a miestnom poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady v znení neskorších predpisov. Pokiaľ ide o procesnú stránku konania obcí pri správe daní a poplatkov ide predovšetkým o zákon č. 563/2009 Z. z. o správe daní (daňový poriadok) a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „daňový poriadok“), ktorý je rámcovou právnou úpravou.
Určité daňové konania sa začínajú z úradnej povinnosti, pričom najčastejšie ide o daňové konania, ktoré sa uplatňujú vtedy, keď si povinný daňový subjekt nesplní riadne a včas svoju základnú právnu povinnosť podať daňové priznanie podľa § 15 ods. 1 daňového poriadku, a to ani na výzvu obce na jeho podanie. Ide o konanie o určenie dane podľa pomôcok.
V určitých prípadoch možno daňové konanie začať výlučne len na návrh daňového subjektu. Ide napríklad o konanie o odklad platenia dane alebo jej úhradu v splátkach, ktoré možno podľa § 57 ods. 1 daňového poriadku začať len na návrh daňového subjektu.
Priebeh daňového konania pozostáva z jednotlivých právnych inštitútov, kam možno zaradiť napríklad: počítanie lehôt, doručovanie písomností, alebo dôkazné prostriedky v daňovom konaní.
V súvislosti s počítaním lehôt v daňovom konaní starostovia obcí musia rešpektovať nasledovný postup:
• V prípade počítania lehôt v daňovom konaní možno rozlišovať lehoty ustanovené v dňoch, týždňoch, mesiacoch alebo rokoch;
• Pokiaľ je lehota určená v dňoch, tak potom sa do počítania lehoty nezapočítava deň, kedy nastala skutočnosť rozhodná pre počítanie lehoty;
• Pokiaľ je lehota určená v týždňoch, mesiacoch alebo rokoch, skončí sa táto lehota dňom, ktorí sa svojím označením zhoduje s dňom, kedy došlo ku rozhodnej skutočnosti podstatnej pre počítanie príslušnej lehoty. V tomto prípade sa do plynutia lehoty započítava aj deň, v ktorom nastala skutočnosť podstatná pre počítane predmetnej lehoty.
• Pokiaľ by koniec lehoty pripadol na sobotu, nedeľu alebo na deň pracovného pokoja, tak v tom prípade sa lehota ukončí najbližší nasledujúci pracovný deň;
• Splnenie lehoty ustanovenej na doručovanie písomností sa posúdi podľa dátumu uvedeného na poštovej pečiatke.
V súvislosti s doručovaním písomností obci ako správcovi dane možno konštatovať, že pokiaľ ide o písomnosti určené do vlastných rúk daňového subjektu, nemôžu byť preberané aj inými osobami, napríklad jeho blízkymi rodinnými príslušníkmi. Pokiaľ sa tak stane, obec, ktorá je správcom dane, nemá istotu, že táto osoba upovedomí daňový subjekt o obsahu tejto zásielky do vlastných rúk a navyše na doručenke má podpis úplne inej osoby ako daňového subjektu.
Takéto doručenie taktiež nespôsobuje právne účinky podľa daňového poriadku. Pokiaľ rozhodnutie obce, ktorým vyrubuje sumu daňovej povinnosti daňovému subjektu v daňovom konaní nebolo doručené priamo dotknutému daňovému subjektu, tak sa nestane právoplatným a nemožno ho následne vymáhať.
V súvislosti s dôkaznými prostriedkami v daňovom konaní možno konštatovať nasledovné:
• V pochybnostiach, či pripustiť alebo nepripustiť dôkaz v daňovom konaní pristupovať k tomu extenzívne a za dôkaz v daňovom konaní pripustiť všetko, čo prispeje k objasneniu skutočného stavu veci;
• V prípade listinných dôkazov je potrebné dôsledne rozlišovať medzi listinami verejnými a súkromnými. V prípade verejných listín platí princíp prezumpcie správnosti obsahu verejnej listiny, kým sa nepreukáže opak, pričom v prípade súkromných listín ide o relatívne ľahkú spochybniteľnosť. Súkromné listiny je potrebné posúdiť v úzkom kontexte k ostatnému dôkazovému materiálu;
• Všetky dôkazné prostriedky je potrebné vnímať v spojitosti s inými dôkazmi a zásadou objektívneho hodnotenia podkladov.
Rozhodovanie obcí v daňovom konaní
V súvislosti s rozhodovaním obcí v daňovom konaní je potrebný nasledujúci postup:
• Rozhodnutie, ktoré je vydané v daňovom konaní musí obsahovať predovšetkým tri podstatné obsahové súčasti: výrokovú časť, ktorá predstavuje meritórne rozhodnutie vo veci samej; odôvodnenie a poučenie o možnosti podať riadny opravný prostriedok.
• Výroková časť rozhodnutia musí obsahovať vlastné rozhodnutie vo veci – výšku dane, poplatku, pokuty alebo inej platby. Rovnako musí obsahovať presné označenie ustanovení právnej úpravy, na základe ktorého bolo rozhodnuté a identifikačné údaje pre úhradu platby.
• Odôvodnenie rozhodnutia obce musí v súlade s § 63 ods. 5 daňového poriadku obsahovať tieto obligatórne obsahové súčasti:
– Skutočnosti, ktoré sú podkladom rozhodnutia;
– Vysporiadanie sa s návrhmi a námietkami daňového subjektu;
– Úvahy, postupy, ktoré ovplyvnili hodnotenie dôkazov a použitie predmetných právnych predpisov;
– Opis skutkového stavu veci, jeho komplexné zhodnotenie, ktoré bolo podstatné pre vydanie predmetného rozhodnutia v daňovom konaní;
– Odôvodnenie podľa § 63 ods. 8 v spojení s § 73 ods. 1 daňového poriadku nemusí obsahovať rozhodnutie obce o odvolaní daňového subjektu, ktorým sa daňovému subjektu vyhovelo v plnom rozsahu, ide o prípad tzv. autoremedúry.
• Poučenie o opravnom prostriedku musí obsahovať tieto súčasti:
– Informáciu o tom, či podanie opravného prostriedku má alebo nemá odkladný účinok;
– Lehotu, v ktorej možno podať odvolanie, pričom lehota sa začína počítať okamihom doručenia predmetného rozhodnutia daňovému subjektu do vlastných rúk;
– Presné označenie, ktorému orgánu je potrebné doručiť odvolanie, pričom podľa § 72 ods. 2 daňového poriadku platí, že odvolanie sa doručuje tomu orgánu, ktorý napadnuté rozhodnutie vydal, a to v dôsledku možnosti autoremedúry (opakovaného preskúmania svojho vlastného rozhodnutia);
– Podľa § 73 ods. 1 daňového poriadku v rámci autoremedúry môže obec ako prvostupňový správca dane rozhodnúť len vtedy, keď vyhovie odvolaniu daňového subjektu v plnom rozsahu. Pokiaľ sa tak nestane, musí v súlade s § 73 ods. 2 daňového poriadku odvolanie spolu so spisovým materiálom a predkladacou správou postúpiť nadriadenému finančnému orgánu – Finančnému riaditeľstvu Slovenskej republiky;
– Podľa § 63 ods. 6 a 7 daňového poriadku platí, že ak chýba v rozhodnutí poučenie o odvolaní alebo v rozhodnutí bolo nesprávne uvedené poučenie, že proti rozhodnutiu nemožno podať odvolanie, alebo ak bola skrátená lehota na podanie odvolania alebo nie je v poučení určená lehota vôbec, odvolanie možno podať do šiestich mesiacov po doručení rozhodnutia; to neplatí, ak rozhodnutie podľa daňového poriadku nemusí obsahovať poučenie. Ak je v rozhodnutí určená na podanie odvolania lehota dlhšia ako v daňovom poriadku, platí lehota uvedená v rozhodnutí.
• Rozhodnutie obce vydané v daňovom konaní musí obsahovať vlastnoručný podpis oprávnenej osoby s uvedením jej mena, priezviska a funkcie a odtlačok úradnej pečiatky; ak sa rozhodnutie vyhotovuje v elektronickej podobe, neobsahuje vlastnoručný podpis a odtlačok úradnej pečiatky, ale sa autorizuje podľa osobitného predpisu, ktorým je zákon č. 305/2013 Z. z. o elektronickej podobe výkonu pôsobnosti orgánov verejnej moci a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o e-Governmente) v znení neskorších predpisov.
• Procesnú spôsobilosť vystupovať v daňovom konaní má príslušná obec ako správca dane podľa § 4 ods. 1 daňového poriadku a nie obecný úrad. Preto je potrebné ako správcu dane uviesť príslušnú obec, a to obligatórne.
Priebeh odvolacieho konania
V súvislosti s odvolacím konaním sa zameriam len na rozhodovanie prvostupňového správcu dane, ktorým je príslušná obec, nakoľko odvolacie konanie následne prebieha pred Finančným riaditeľstvom Slovenskej republiky.
V kontexte uvedeného odporúčam obciam, ktoré sú správcami dane, nasledovné:
• Dôsledne zhodnotiť odvolanie podané daňovým subjektom z pohľadu formálnej, a aj obsahovej stránky. Teda zhodnotiť, či odvolanie bolo podané v zákonnej lehote a či obsahuje všetky náležitosti ustanovené § 13 ods. 3 v spojení s § 72 ods. 4 daňového poriadku;
• Rozhodovať o podanom odvolaní môže obec výlučne v prípade autoremedúry, teda v prípade, keď mu obec vyhovie v plnom rozsahu, bez výhrad;
• V opačnom prípade je obec ako správca dane povinná postupovať podľa § 73 ods. 2 daňového poriadku, teda postúpi odvolanie do 30 dní odo dňa nasledujúceho po uplynutí lehoty na podanie odvolania alebo odo dňa doručenia doplneného odvolania na výzvu obce spolu s výsledkami doplneného daňového konania, s úplným spisovým materiálom a s predkladacou správou na rozhodnutie odvolaciemu orgánu, ktorým je Finančné riaditeľstvo Slovenskej republiky; o takom postupe upovedomí obec daňový subjekt. Predkladacia správa vyhotovená obcou musí v súlade s § 73 ods. 3 daňového poriadku obsahovať predovšetkým (ide o demonštratívny právny výpočet:
– Zhrnutie výsledkov doplneného daňového konania;
– Stanovisko ku všetkým dôvodom odvolania;
– a návrh na výrok rozhodnutia o odvolaní;
• V súlade s § 73 ods. 4 daňového poriadku prvostupňový správca dane – obec zamietne odvolanie, len ak:
– je neprípustné,
– smeruje proti rozhodnutiu, proti ktorému nemožno podať odvolanie.
Daňové exekučné konanie
V súvislosti s daňovým exekučným konaním platí kritérium primeranosti výkonu exekúcie, podľa ktorého je nemožné, aby došlo k zjavnému nepomeru daňového nedoplatku a postihnutého exekučného plnenia. Napríklad kvôli daňovému nedoplatku vo výške 100 eur nemožno exekvovať nehnuteľnosť a podobne.
Pokiaľ by došlo k neprimeranému výkonu exekúcie, spôsobuje to jej absolútnu neplatnosť a možnosť napadnúť ju súdnou cestou. V súvislosti so zisťovaním postihnuteľných exekučných plnení daňového dlžníka došlo k určitému zjednodušeniu, ktorým je napríklad Katasterportál, ktorý umožňuje prostredníctvom internetu relatívne jednoducho zistiť nehnuteľnosti – pozemky a stavby vo vlastníctve daňového dlžníka.
V súvislosti so vzťahom daňového exekučného konania a konania pred súdnym exekútorom platí vpredu uvedená zásada, že nemôžu súbežne prebiehať daňové exekučné konanie a konanie pred súdnym exekútorom podľa zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 233/1995 Z. z. o súdnych exekútoroch a exekučnej činnosti (Exekučný poriadok) a o zmene a doplnení ďalších zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „Exekučný poriadok“), ktorý sa týka exekútorov.
V prípade obcí ako správcov dane platí podľa § 88 ods. 2 daňového poriadku pri vymáhaní daňových nedoplatkov v porovnaní s daňovými a colnými úradmi výnimka, nakoľko obce nemusia postupovať len v rámci daňového exekučného konania, ale môžu využívať aj vymáhanie súdnym exekútorom v konkrétnom prípade.
Výkon decentralizovanej štátnej správy obcou
Pri vybavovaní podaní na úseku decentralizovanej štátnej správy môžu viaceré obce uzatvoriť zmluvu o zriadení spoločného obecného úradu a vytvoriť spoločný obecný úrad v danom prípade.
Rámcové právne vzťahy, ale len v rámci spoločného obecného úradu a vzťahy, ktoré sa týkajú obcí, ktoré sú zmluvnými stranami spoločného obecného úradu, je potrebné upraviť v zmluve o zriadení spoločného obecného úradu, kde sa môžu upraviť nielen právne vzťahy pri výkone delegovanej štátnej správy, ale aj prípadné vzťahy právnej zodpovednosti, pokiaľ by došlo zmluvnou stranou, obcou, k porušeniu zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu.
Spoločný obecný úrad nemá vlastnú právnu subjektivitu. Ide o podstatné právne konštatovanie, nakoľko sa týka možností činnosti spoločného obecného úradu v kontexte výkonu úloh delegovanej štátnej správy. Uvedený úrad môže len pripravovať písomné podklady, prípadne zisťovať fakty. Spoločný obecný úrad nemôže vydávať rozhodnutia v rámci konaní decentralizovaného výkonu štátnej správy. Spoločný obecný úrad môže zabezpečiť dôkazy, ktoré sú potrebné pre meritórne rozhodnutie v danej záležitosti, pričom rozhodnutie môže vydať len orgán, ktorý je na to oprávnený podľa platnej právnej úpravy, teda obec, ktorá je zmluvnou stranou zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, a ktorá je príslušná na rozhodnutie.
Taktiež platí, že spoločný obecný úrad nemá žiadnu z právnych spôsobilostí, ktoré sú potrebné preto, aby mohol vystupovať v akomkoľvek procesnom konaní v rámci decentralizovanej štátnej správy.
Vzhľadom na to, že zlučovanie viacerých obcí do jednej znamená pre zlučované obce stratu právnej subjektivity, tak spoločné obecné úrady a ich zriaďovanie je určitá efektívna možnosť riešenia výkonu jednotlivých kompetenčných okruhov decentralizovanej štátnej správy. Podstatným právnym úkonom, ktorým sa právne zakladá na základe platnej právnej úpravy, spoločný obecný úrad je zmluva o zriadení spoločného obecného úradu.
Právna úprava zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu je rámcová a je koncentrovaná do zákona SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“), ktorý určuje procesné, a aj obsahové náležitosti, ktoré musí rešpektovať každá zmluva o zriadení spoločného obecného úradu. V prípade obsahových náležitostí zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu ide o taxatívny právny výpočet ustanovený v § 20a ods. 2 a 3 zákona o obecnom zriadení kogentnou právnou úpravou.
Procesný postup prijímania zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu ustanovuje platná právna úprava prostredníctvom § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení, pričom ide o ustanovené kritériá, týkajúce sa procesu jej vzniku. Ide o tieto procesnoprávne atribúty:
• súhlas obecných zastupiteľstiev jednotlivých obcí, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu,
• proces podpisovania zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu starostami jednotlivých obcí, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu.
Súhlasné stanoviská obecných zastupiteľstiev zmluvných strán
Zákon o obecnom zriadení vo svojom § 20a ods. 4 konštatuje, že na platnosť zmluvy je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov obecného zastupiteľstva každej obce, ktorá je účastníkom zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu. Aj v kontexte skutočnosti, že súhlasné stanoviská obecných zastupiteľstiev majú formu uznesenia, je kvórum ustanovené v § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení veľmi prísne, vyžaduje sa nadpolovičná väčšina všetkých poslancov, kým pri ostatných „obyčajných“ uzneseniach obecného zastupiteľstva je podľa § 12 ods. 7 zákona o obecnom zriadení potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny prítomných poslancov, preto ustanovenie § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení je teda špeciálnou právnou úpravou v porovnaní so všeobecnou úpravou rozhodovacej činnosti obecných zastupiteľstiev pri vydávaní uznesenia.
Podpisovanie zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu
V tejto oblasti platí všeobecný procesný postup, ktorý ustanovuje zákon o obecnom zriadení pre podpisovanie listín, ktoré sa týkajú samosprávy. Preto platí, že zmluvu o zriadení spoločného obecného úradu môžu podpisovať starostovia jednotlivých obcí a zástupcovia starostov na základe písomného poverenia podľa § 13b ods. 3 zákona o obecnom zriadení. Pokiaľ zástupca starostu obce nemá písomné poverenie od starostu obce, jeho prípadný podpis na zmluve o zriadení spoločného obecného úradu nebude spôsobovať právne účinky a nebude mať právny význam.
Podpis starostu obce na zmluve o zriadení spoločného obecného úradu musí byť potvrdený odtlačkom úradnej okrúhlej pečate s erbom obce a nie so štátnym znakom, nakoľko medziobecná spolupráca, teda aj medziobecná spolupráca v záujme napĺňania decentralizovaných pôsobností je originálnou právomocou samosprávy.
V súvislosti s vyhotovením písomného poverenia starostu pre jeho zástupcu na uzatvorenie právneho úkonu zákon o obecnom zriadení neustanovuje, a to ani prostredníctvom demonštratívneho výpočtu, jednotlivé obsahové náležitosti takéhoto písomného poverenia. Preto je záležitosťou uváženia starostu obce, ktorý takéto písomné poverenie vyhotovuje, čo bude obsahovať. Uvedené písomné poverenie by však malo presne ustanovovať rozsah takéhoto poverenia, teda na aký právny úkon sa takéto písomné poverenie zástupcovi starostu vzťahuje.
RADA!
V zmluve o zriadení spoločného obecného úradu si jednotlivé zmluvné strany musia dohodnúť aj mechanizmus, ktorý sa uplatní v dôsledku zodpovednostných právnych vzťahov, a to napríklad vtedy, keď v dôsledku činnosti spoločného obecného úradu vzniknú finančné povinnosti alebo škoda inému subjektu.
Ing. JUDr. Ladislav Hrtánek, PhD.
