Štátna správa v školstve a školskej samospráve

Nový zákon č. 321/­2025 Z. z. o školskej správe prináša viacero noviniek. Cieľom je najmä zjednotenie pravidiel a povinností pre školy a školské zariadenia bez ohľadu na zriaďovateľa a sprehľadnenie systému,  jednoznačné nastavenie právnej formy – rozpočtová organizácia, resp. príspevková organizácia pre školy a školské zariadenia zriadené obcou, samosprávnym krajom alebo regionálnym úradom školskej správy, nezisková organizácia pre cirkevných a súkromných zriaďovateľov.

K ďalším zmenám patrí

-    úprava zriaďovania škôl a školských zariadení,

-    zvýšenie transparentnosti v niektorých oblastiach, najmä ak ide o zverejňovanie dokumentov, resp. výberové konanie na obsadenie miesta riaditeľa,

-    nastavenie jednotných pravidiel pri výberovom konaní na obsadenie miesta riaditeľa bez ohľadu na zriaďovateľa,

-    spresnenie zloženia rady školy a výberovej komisie, v spojených školách sa budú zohľadňovať organizačné zložky a rada školy bude možná väčšia ako je v súčasnosti,

-    komplexnejšie nastavenie funkcie zástupcu riaditeľa a nastavenie pedagogickej rady,

-    nástroje na zefektívnenie zmien v sieti škôl – zlúčenie, splynutie, rozdelenie,

-    zefektívnenie spôsobu určovania školských obvodov a zavedenie inštitútu vereného poskytovateľa výchovy a vzdelávania aj v nadväznosti na zákon o financovaní,

-    zlúčenie doterajšej siete a doterajšieho registra do jedného registra a zároveň sa navrhuje zavedenie štandardov pre školy na zápis do registra.

Vymedzujú sa základné charakteristiky škôl so zohľadnením ich právnej formy a spôsobu ich zriaďovania

Podstatnou zmenou oproti predchádzajúcemu stavu je požiadavka, aby všetky školy boli právnickými osobami (resp. organizačnou zložkou spojenej školy). Teda po novom už nebude možné, aby škola bola súčasťou zriaďovateľa. Obdobne to platí aj pre školské zariadenia. Cieľom je jednoznačné oddelenie školy, resp. školského zariadenia od zriaďovateľa.

Zároveň sa vymedzujú pojmy spojená škola a spojené školské zariadenie s tým, že nejde o samostatné druhy škôl v kontexte § 27 a 112 školského zákona, ale o právnické osoby pozostávajúce z viacerých „prvkov“.

Taktiež sa na účely zákona vymedzuje pojem „hlavná činnosť“ zodpovedajúca školskému zákonu – školy poskytujú výchovu a vzdelávanie, školské zariadenia poskytujú okrem výchovy a vzdelávania aj odbornú činnosť (zariadenia poradenstva a prevencie), resp. školské stravovanie (zariadenia školského stravovania).

Nie je potrebné zmieňovať osobitne ubytovanie, keďže školský internát poskytuje podľa školského zákona aj výchovno-vzdelávaciu činnosť aj stravovanie.

Školy a školské zariadenia sa budú zriaďovať s právnou formou

rozpočtovej organizácie, príspevkovej organizácie, resp. neziskovej organizácie. Školy a školské zariadenia, ktoré budú mať právnu formu neziskovej organizácie sa budú zriaďovať postupom podľa tohto zákona ako lex specialis voči zákonu č. 213/­1997 Z. z. 

Okrem toho sa zjednocuje začiatok poskytovania hlavnej činnosti vo vzťahu k materským školám, základným školám, stredným školám a základným umeleckým školám na 1. september podľa jednotných pravidiel, čím sa odstraňujú doterajšie nesystémové výnimky termínu podávania žiadostí o zaradenie do siete. V tejto súvislosti je dôležité, že register škôl a školských zariadení má byť zdrojovým registrom (t. j. zápis bude z hľadiska právnej subjektivity konštitutívny a zároveň ministerstvo ako jeho správca bude zabezpečovať pridelenie IČO).

Keďže pri jazykových školách a pri školských zariadeniach nie je nevyhnutná väzba na školský rok (najmä z hľadiska prijímania), začiatok vykonávania hlavnej činnosti sa neobmedzuje konkrétnym termínom.

Z hľadiska potreby ukončenia školského roku sa výmaz z registra (a teda ukončenie vykonávania hlavnej činnosti) ustanovuje jednotne na (najbližší) 31. august, a to bez väzby na termín doručenia návrhu/­žiadosti/­podnetu.

Druhy škôl a školských zariadení, ktoré môžu zriaďovať jednotliví zriaďovatelia ostávajú v zásade rovnaké

ako v doterajšej úprave. Spresnenie sa vykonáva pozitívnym vymedzením pri cirkevných zriaďovateľoch a súkromných zriaďovateľoch. Zároveň je spresnenie aj pri Bratislave v kontexte osobitnej úpravy, keďže zriaďovateľom nie je  mesto, ale mestská časť.

Podstatnou zmenou je okruh zriaďovateľov, keďže v nadväznosti na problémy v aplikačnej praxi sa pri súkromných zriaďovateľoch ponechali len právnické osoby so sídlom na území SR. Vo vzťahu k fyzickej osobe išlo najmä o situáciu, ak zriaďovateľ fyzická osoba-podnikateľ zanikne (je mu zrušené IČO), ale škola existovala naďalej. Ďalšou komplikáciou bola situácia, ak zriaďovateľom bola fyzická osoba, resp. fyzická osoba-podnikateľ a ním zriadená škola alebo školské zariadenie nemali právnu subjektivitu (teda napríklad z hľadiska pracovnoprávneho bol zamestnávateľom zamestnancov školy fyzická osoba-nepodnikateľ).

Zároveň sa zohľadňuje vypustenie škôl v prírode a stredísk služieb škole v paralelne predkladanej novele školského zákona.

Právna forma

Nejednoznačnosť je v praxi predovšetkým medzi školami a školskými zariadeniami, ktoré sú zriadené súkromnými zriaďovateľmi a cirkevnými zriaďovateľmi. Tu sa ustanovila jednotná právna forma školy alebo školského zariadenia – nezisková organizácia. Súvisí to aj so skutočnosťou, že poskytovanie výchovy a vzdelávania nie je podnikaním. Takéto nastavenie právnej formy však na druhej strane v zásade nebráni vykonávaniu podnikateľskej činnosti za zákonom vymedzených podmienok (úprava z hľadiska lex specialis bude v paralelne predkladanom zákone o financovaní škôl a školských zariadení) – napríklad žiaci strednej odbornej školy vyrábajú výrobky, ktoré následne stredná odborná škola predáva. Podnikateľskú činnosť môže totiž vykonávať aj nezisková organizácia aj príspevková organizácia, ale v kontexte § 28 ods. 1 zákona č. 523/­2004 Z. z. aj rozpočtová organizácia, ak tak ustanovuje osobitný predpis – vymedzenie podmienok podnikateľskej činnosti škôl a školských zariadení upravuje paralelne prijatý zákon o financovaní škôl a školských zariadení.

Právna forma neziskovej organizácie má byť aj z toho dôvodu, že školy, ktorých zriaďovateľom je cirkevný alebo súkromný zriaďovateľ už v súčasnosti hospodária ako neziskové organizácie, avšak nemajú právnu formu neziskovej organizácie.

Je potrebné tento stav zjendotiť čo najmenej zaťažujúcim spôsobom pre súkromného zriaďovateľa.

Cieľom je zjednotiť postavenie cirkevných a súkromných škôl a škôl

ktoré sú zriadene obcou, samosprávnym krajom alebo regionálnym úradom. Všetky školy musia mať právnu formu, subjektivitu (IČO) a hospodáriť spôsobom akú právnu formu majú. Pri ROPO sa rešpektuje osobitný predpis, podľa ktorého sa majú zriaďovať a zrušovať a mať aj zriaďovaciu listinu.

Ak by pri súkromných a cirkevných školách ostala právna forma neregulovaná, resp. voľná, vnieslo by to do systému zmätočnosť z hľadiska možných kolízií s právnymi úpravami pre jednotlivé právne formy (napr. občianske združenie, nadácia, fond, ...), a to tak z hľadiska zakladania, ako aj z hľadiska riadenia, hospodárenia, ...

Zároveň dochádza k vymedzeniu obsahových náležitostí zriaďovacích listín so zohľadnením skutočnosti, že pri rozpočtovej organizácii a príspevkovej organizácii je východiskom zákon č. 523/­2004 Z. z. Pri zriaďovacej listine súkromnej školy sa zas zohľadňujú náležitosti listiny pre neziskové organizácie.

Vo vzťahu k zriaďovacej listine

sa ponecháva súčasné nastavenie systému v tom, že listinu vydáva, ale aj mení zriaďovateľ (keďže pri niektorých druhoch právnických osôb zmeny z listine už robí samotná organizácia, nie zakladateľ).

V kontexte postavenia školy alebo školského zariadenia je opodstatnené, aby táto právnická osoba mala „na rozbeh“ do výberového konania ako štatutárny orgán osobu, ktorá spĺňa kvalifikačné predpoklady pedagogického zamestnanca alebo odborného zamestnanca, z hľadiska charakteru tejto právnickej osoby.

Z existujúcich orgánov sa ustanovilo, aby rada školy pôsobila len v školách (teda nie aj v školských zariadeniach), ale nie pri jazykových školách.

Upúšťa sa aj od rád školských zariadení

vzhľadom na okruh osôb, pre ktoré vykonávajú hlavnú činnosť, ako aj vzhľadom na pôsobnosť rady školy. Obzvlášť so zohľadnením skutočnosti, že pôsobnosť rady pri výberovom konaní sa presúva na samostatne kreovanú výberovú komisiu.

Zároveň sa vymedzuje aj pedagogická rada, ktorá sa v súčasnosti v právnych predpisoch síce zmieňuje, avšak doposiaľ nie je všeobecne jednoznačne vymedzená. Bližšia úprava pedagogickej rady z organizačného hľadiska je len vo vzťahu k základným školám vo vyhláške č. 223/­2022 Z. z., hoci pedagogické rady sú v praxi aj v materských školách a stredných školách.

Pri kolektívnych orgánoch sa zavádza ustanovenie smerujúce k transparentnosti činnosti tak, aby sa zápisnice povinne zverejňovali na webovom sídle školy. Nový zákon výslovne neuvádza, ktoré orgány sú „kolektívnymi“, keďže z povahy veci je kolektívnym orgánom akýkoľvek formalizovaný orgán, ktorý je tvorený viacerými členmi. Teda ustanovenie sa nevzťahuje len na radu školy a pedagogickú radu, ale aj na ostatné kolektívne orgány, ak budú v škole alebo školskom zariadení vytvorené. Zároveň vzhľadom na to, že v zápisnici sa môžu nachádzať osobné údaje, navrhuje sa z hľadiska princípu minimalizácie ich spracúvania, aby sa zverejňovali len meno a priezvisko.

Vymedzuje sa riaditeľ ako štatutárny orgán školy alebo školského zariadenia

(pri školskom zariadení to v kontexte ďalších ustanovení platí, len ak ide o samostatnú právnickú osobu).

Vo vzťahu ku školám a školským zariadeniam, ktoré doposiaľ boli naviazané na právnu subjektivitu zriaďovateľa (čo už nebude možné) je dôležité, že riaditeľ bude za školu zodpovedať v plnom rozsahu – okrem samotnej výchovy a vzdelávania, aj za otázky personálneho alebo materiálno-technického zabezpečenia, prípadne zmluvnej agendy.

V tejto súvislosti ale platí, že škola bude môcť využiť jednak inštitút klastrov ale aj možnosť uzatvoriť dohodu so zriaďovateľom o zabezpečení administratívno-technickom zabezpečovaní personálnej agendy (viď ustanovenia o pôsobnostiach zriaďovateľov).

Oproti súčasnosti sa ustanovila aj možnosť riaditeľa – manažéra (t. j. bez splnenia kvalifikačných predpokladov pedagogického zamestnanca alebo odborného zamestnanca). Má ísť o osobu s niekoľkoročnými riadiacimi skúsenosťami, ktoré sa nelimitujú len na oblasť školstva. Zároveň nie je požiadavkou, aby išlo o prax ako štatutárneho orgánu, ale prax v riadení, teda môže ísť napríklad o bývalého riaditeľa oddelenia, vedúceho katedry, ... Táto možnosť sa však nezavádza generálne pre všetky školy, ale opodstatnená je pri spojených školách, kde je aspoň jedna organizačná zložka stredná škola (bez vymedzenia konkrétneho druhu, napr. kombinácia gymnázia a dvoch SOŠ), resp. pri podnikových školách (v nadväznosti na charakter školy a jej previazanie s podnikovou praxou).

Zákon umožňuje v ďalších ustanoveniach zriaďovateľovi uvedeného okruhu škôl, aby si v rámci vyhlásenia výberového konania vybral sám, či má záujem obsadiť funkciu riaditeľa osobou „manažéra“, alebo „pedagóga“. Podstatné je, že v prípade, ak školu bude riadiť „manažér“, musí mať zástupcu riaditeľa, ktorý spĺňa príslušné kvalifikačné predpoklady na pedagogického zamestnanca alebo odborného zamestnanca.

Pri riaditeľovi „pedagógovi“ sa jednoznačne rozšírili možnosti

uchádzať sa aj osobám, ktoré pôsobia (pôsobili) na vysokej školy na funkčnom mieste docenta alebo profesora, keďže v tomto prípade ide o osoby s dlhoročnými pedagogickými skúsenosťami.

Dĺžka funkčného obdobia zostáva zachovaná, a to bez limitu počtu funkčných období.

Keďže sa aj pri školách a školských zariadeniach bez právnej subjektivity navrhuje ich oddelenie od zriaďovateľa (t. j. vo forme organizačnej zložky, resp. súčasti spojenej školy alebo spojeného školského zariadenia), riaditeľ bude vždy zamestnancom školy alebo školského zariadenia. Tým dochádza k zmene vo vzťahu k doterajším školám a školským zariadeniam bez právnej subjektivity, kde bol riaditeľ zamestnancom zriaďovateľa. Oproti doterajšiemu právnemu stavu sa však nemení základný princíp, a to, že riaditeľ vykonáva svoju funkciu ako zamestnanec.

Keďže pri školách zriadených verejným subjektom obmedzenia riaditeľa upravuje § 7 až 10 zákona č. 552/­2003 Z. z. nie je potrebné tieto ustanovenia preberať. Cieľom je však ich normatívna záväznosť pre týchto riaditeľov, preto sa upravuje väzba na zákona výnimočne nie formou poznámky pod čiarou, ktorá podľa legislatívnych pravidiel vlády ani nie je súčasťou predpisu a má len informatívny charakter, ale formou normatívneho záväzného odkazu v texte.

Obmedzenia riaditeľov súkromných škôl a cirkevných škôl

z hľadiska napríklad podnikateľskej činnosti zákon neupravuje.

Spoločným ustanovením pre riaditeľov bez ohľadu na zriaďovateľa je nastavenie nezlučiteľnosti, ktoré sleduje v kontexte celkovej filozofie zákona dôslednejšie oddelenie školy od zriaďovateľa a zvýšenie zodpovednosti riaditeľov.

Okrem iného návrh jednoznačne upravuje aj kolíziu dvojitého výkonu funkcie riaditeľa. Z hľadiska objemu agendy je taká kombinácia prakticky nerealizovateľná už v súčasnosti a tento aspekt je v rámci zákona ešte podstatnejší v nadväznosti na odčlenenie od právnej subjektivity zriaďovateľa pri niektorých materských školách a základných školách.

Ing. Daniela Ivanáková