Spoločný obecný úrad – fungovanie, organizácia a právna zodpovednosť

Spoločný obecný úrad predstavuje jednu z možností vykonávania decentralizovaných kompetencií samosprávou. Pri vzniku spoločného obecného úradu navyše jednotlivé obce nestrácajú právnu subjektivitu. Fungovanie a organizácia spoločného obecného úradu je predmetom hlavne zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu. Určité konkrétnosti organizácie spoločného obecného úradu môžu byť predmetom aj organizačného poriadku spoločného obecného úradu. Je potrebné zvažovať aj prípadnú právnu zodpovednosť za činnosť spoločného obecného úradu?

Význam a funkcia spoločného obecného úradu

Spoločný obecný úrad zabezpečuje písomnú agendu pre jednotlivé obce, ktoré podpísali zmluvu o zriadení spoločného obecného úradu. Pritom však nemá rozhodovaciu právomoc a právnu subjektivitu. Uvedené sa prejavuje napríklad v tom, že spoločný obecný úrad síce môže vyhotoviť rozhodnutie na prenesenom úseku decentralizovanej miestnej štátnej správy, podpísať ho však musí len ten starosta obce, ktorej zákon priznáva právne postavenie orgánu s rozhodovacou právomocou.

V kontexte uvedeného platí, že spoločný obecný úrad nemôže vystupovať v právnych vzťahoch, ale môže zabezpečiť realizáciu jednotlivých úkonov v konaniach decentralizovanej miestnej štátnej správy podľa osobitnej právnej úpravy. Napríklad môže organizovať miestne zisťovania, prípadne ústne jednania za účelom zistenia skutkového stavu veci pri výkone decentralizovanej verejnej správy.

Význam spoločných obecných úradov teda spočíva v tom, že sa tým zefektívňuje výkon decentralizovanej verejnej správy hlavne v prípade malých obcí, ktoré nemajú dostatočné, predovšetkým personálne zabezpečenie procesov decentralizovanej verejnej správy.

Vzhľadom na veľký okruh kompetencií, ktoré podľa právnej úpravy prešli na miestnu samosprávu a ktoré vykonávajú spoločné obecné úrady, je možné spomenúť napríklad úsek školstva, kultúry alebo opatrovateľskej služby. Proces decentralizácie verejnej správy je preto predmetom rámcovej právnej úpravy koncentrovanej do zákona SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“) a zákona č. 416/2001 Z. z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a na vyššie územné celky v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o prechode niektorých pôsobností“), ktorý konkretizuje vecné okruhy pôsobností, ktoré prechádzajú na obce a vyššie územné celky, pričom neustanovuje procesnú stránku, teda, aké má mať proces výkonu delegovanej miestnej štátnej správy čiastkové kroky.

Spoločný obecný úrad má však kompetencie určené aj osobitnou právnou úpravou. Podstatným právnym dokumentom, ktorý organizuje činnosť spoločného obecného úradu, je zmluva o zriadení spoločného obecného úradu, ktorú uzatvárajú jednotlivé obce, ktoré sú jej zmluvnými stranami.

Zmluva o zriadení spoločného obecného úradu a vnútorné predpisy

Podstatným právnym základom pre fungovanie a organizáciu spoločného obecného úradu je zmluva o zriadení spoločného obecného úradu. Uvedená zmluva musí spĺňať jednotlivé formálne, a aj obsahové náležitosti, ktoré ustanovuje zákon o obecnom zriadení a ktoré sú dané kogentnou právnou úpravou. Pritom zmluva o zriadení spoločného obecného úradu je správnou dohodou, ktorú podpisujú jednotliví starostovia obcí, ktorí jej podpisom súhlasia s tým, aby sa jednotlivé úkony spoločného obecného úradu vykonávali odborne erudovanými zamestnancami, ktorí sú zamestnancami obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu.

Procesný postup prijímania zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu

Príklad 1

Starosta obce, ktorá je zmluvnou stranou zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, predložil na obecné zastupiteľstvo poslancom návrh tejto zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu. Uvedená zmluva bola odsúhlasená obecným zastupiteľstvom uznesením, za ktoré hlasovala nadpolovičná väčšina prítomných poslancov. Podľa poslancov obecného zastupiteľstva však zmluva nebola schválená kvórom, ktorý požaduje zákon o obecnom zriadení. Uvedený názor poslancov obecného zastupiteľstva je správny?

Procesný postup prijímania zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu ustanovuje platná právna úprava prostredníctvom § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení, pričom ide o ustanovené kritériá, týkajúce sa procesu jej vzniku.

Ide o tieto procesnoprávne atribúty:

•    súhlas obecných zastupiteľstiev jednotlivých obcí, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu,

•    proces podpisovania zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu starostami jednotlivých obcí, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu.

V prípade súhlasu obecných zastupiteľstiev jednotlivých obcí platí, že pre schválenie uznesenia je potrebné špecifické kvórum, ktoré je veľmi prísne, vyžaduje sa nadpolovičná väčšina všetkých poslancov, kým pri ostatných „obyčajných“ uzneseniach obecného zastupiteľstva je podľa § 12 ods. 7 zákona o obecnom zriadení potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny prítomných poslancov, preto ustanovenie § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení je teda špeciálnou právnou úpravou v porovnaní so všeobecnou úpravou rozhodovacej činnosti obecných zastupiteľstiev pri vydávaní uznesenia.

Preto možno uviesť, že názor poslancov obecného zastupiteľstva je správny.

Príklad 2

Pretože zmluva o zriadení spoločného obecného úradu už bola odsúhlasená uzneseniami obecných zastupiteľstiev zúčastnených obcí, starosta obce, ktorá má byť sídlom spoločného obecného úradu ju predložil na podpis jednotlivým starostom. Pritom ale za jednu obec vystupoval zástupca starostu, ktorý sa nevedel preukázať poverením na zastupovanie starostu a tvrdil, že z právneho postavenia zástupcu starostu mu zo zákona o obecnom zriadení vyvstáva právo zastupovať starostu. Konal v tomto prípade zástupca starostu obce v súlade s platným právom?

V súvislosti s podpisovaním zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu platí, že ju môžu podpisovať primárne starostovia jednotlivých obcí, zástupcovia starostu, ale len na základe písomného poverenia podľa § 13b ods. 3 zákona o obecnom zriadení. Podľa § 13b ods. 3 zákona o obecnom zriadení totiž platí, že zástupca starostu zastupuje starostu v rozsahu určenom starostom v písomnom poverení. Pokiaľ teda zástupca starostu obce nemá písomné poverenie od starostu obce, jeho prípadný podpis na zmluve o zriadení spoločného obecného úradu nebude spôsobovať právne účinky a nebude mať právny význam. Preto platí, že zástupca starostu obce nemôže automaticky vystupovať v pozícii štatutárneho zástupcu obce, ale potrebuje písomné poverenie od starostu obce na konkrétny právny úkon, teda aj na podpis zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu.

Podpis starostu obce na zmluve o zriadení spoločného obecného úradu musí byť potvrdený odtlačkom úradnej okrúhlej pečate s erbom obce a nie so štátnym znakom, nakoľko medziobecná spolupráca, teda aj medziobecná spolupráca v záujme napĺňania decentralizovaných pôsobností je originálnou právomocou samosprávy. V súvislosti s vyhotovením písomného poverenia na uzatvorenie právneho úkonu zástupcu starostu zákon o obecnom zriadení neustanovuje, a to ani prostredníctvom demonštratívneho výpočtu, jednotlivé obsahové náležitosti takéhoto písomného poverenia. Preto je záležitosťou uváženia starostu obce, ktorý takéto písomné poverenie vyhotovuje, čo bude obsahovať. Uvedené písomné poverenie by však malo presne ustanovovať rozsah takéhoto poverenia, teda na aký právny úkon sa takéto písomné poverenie vzťahuje.

Preto možno uviesť, že zástupca starostu obce nekonal v súlade s platným právom.

Obsahové súčasti zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu

Podľa § 20a ods. 2 a 3 zákona o obecnom zriadení musí zmluva o zriadení spoločného obecného úradu obligatórne obsahovať tieto náležitosti:

•    označenie účastníkov zmluvy,

•    vymedzenie predmetu zmluvy,

•    vymedzenie času, na ktorý sa uzatvára,

•    práva a povinnosti účastníkov zmluvy,

•    podiel každej obce na hodnotách získaných spoločnou činnosťou,

•    spôsob využitia stavby, ak je predmetom zmluvy,

•    spôsob odstúpenia od zmluvy a vyporiadania majetkových a finančných záväzkov spoločného obecného úradu.

Rovnako musí zmluva o zriadení spoločného obecného úradu obsahovať:

•    určenie sídla spoločného obecného úradu; ak spoločný obecný úrad zabezpečuje prenesený výkon štátnej správy pre obec, ktorá ho uskutočňuje podľa osobitného predpisu aj pre iné obce, je jeho sídlom táto obec,

•    spôsob financovania jeho nákladov a jeho organizáciu,

•    určenie starostu, ktorý bude štatutárnym orgánom v majetkovoprávnych veciach týkajúcich sa spoločného obecného úradu a v pracovnoprávnych veciach týkajúcich sa jednotlivých zamestnancov v spoločnom obecnom úrade.

Podstatnou špecifickou obsahovou náležitosťou zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu je určenie jeho sídla. Preto si starostovia obcí musia v tejto zmluve zvoliť obec, ktorej zamestnanci budú vykonávať úlohy spoločného obecného úradu.

V súvislosti s určením mechanizmu financovania nákladov spoločného obecného úradu zákon o obecnom zriadení len určuje, že má byť uvedený v zmluve o zriadení spoločného obecného úradu, neustanovuje však, a to ani demonštratívnym výpočtom, aký mechanizmus by mohol byť stanovený. Preto si samotné obce, zmluvné strany zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, musia v zmluve o zriadení spoločného obecného úradu stanoviť tento mechanizmus úhrady nákladov, ktoré vznikli.

Napríklad sa môžu podieľať na úhrade nákladov spoločného obecného úradu podľa počtu vybavených záležitostí prenesenej štátnej správy, podľa počtu obyvateľov, podľa rozlohy obce alebo iného kritéria.

Príslušnej obci, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu môžu vznikať náklady napríklad v súvislosti s personálnym, materiálnym alebo technickým zabezpečením chodu spoločného obecného úradu, pričom na ich finančnej kompenzácii sa musia podieľať aj ostatné obce, zmluvné strany zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu. Preto je vhodné, aby zmluva o zriadení spoločného obecného úradu stanovovala aj jednotlivé druhy nákladov, ktoré vzniknú spoločnému obecnému úradu, resp. obci, ktorá je jeho sídlom.

Príklad 3

V zmluve o zriadení spoločného obecného úradu si starostovia obcí dohodli, že štatutár spoločného obecného úradu bude starosta obce, ktorá však nie je sídlom spoločného obecného úradu. Starosta obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu však uvedené riešenie považoval za ťažko prijateľné. Konali starostovia obcí v súlade s platným právom?

Určenie štatutárneho orgánu spoločného obecného úradu je obligatórnou obsahovou súčasťou zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu podľa § 20a ods. 3 písm. c) zákona o obecnom zriadení, pričom ide o dôležitý predpoklad pre fungovanie spoločného obecného úradu. Starosta obce, ktorý je štatutárom, má oprávnenie konať v mene spoločného obecného úradu v majetkovoprávnych záležitostiach, napríklad môže ísť o rôzne občianskoprávne úkony, zmluvy, prevody pozemkov, právne úkony s hnuteľným alebo nehnuteľným majetkom. Štatutár spoločného obecného úradu má oprávnenie konať aj v pracovnoprávnych záležitostiach, pokiaľ ide o zamestnancov obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu. Napríklad môže dávať pokyny svojim podriadeným zamestnancom pri výkone úloh spoločného obecného úradu, môže podpisovať jednotlivé listiny, ktorými vzniká, mení sa alebo zaniká pracovný pomer v prípade zamestnancov, ktorí plnia úlohy spoločného obecného úradu.

Napríklad štatutár spoločného obecného úradu môže uzatvárať pracovné zmluvy, dohody o zmene miesta výkonu práce alebo výpovede, okamžité skončenia pracovného pomeru v prípade zamestnancov, ktorí plnia úlohy spoločného obecného úradu.

Starostovia obcí, ktorí sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu teda určia v tejto zmluve štatutára spoločného obecného úradu. Pokiaľ je to však iný starosta ako starosta obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu, tak vzniká problematická situácia, nakoľko takýto starosta nie je nadriadeným podľa Zákonníka práce a ani podľa zákona č. 552/2003 Z. z. o výkone práce vo verejnom záujme v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o výkone práce vo verejnom záujme“) zamestnancovi, ktorý plní úlohy spoločného obecného úradu.

V pracovnoprávnych záležitostiach teda takýto štatutár nemôže konať podľa Zákonníka práce a ani podľa zákona o výkone práce vo verejnom záujme zakladať, či ukončovať pracovné pomery takýchto zamestnancov, nakoľko nemá právne postavenie zamestnávateľa v takomto prípade.

V kontexte uvedených súvislostí je preto vhodné, aby bol za štatutára spoločného obecného úradu v zmluve o zriadení spoločného obecného úradu ustanovený starosta obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu. Pretože však uvedený postup zákon o obecnom zriadení výslovne neprikazuje, konali starostovia obcí, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, v súlade s platným právom.

Príklad 4

Žiadateľ o vydanie rozhodnutia spolu s návrhom zaplatí aj správny poplatok. Tento poplatok uhradil priamo obci, ktorá nemala rozhodovaciu právomoc. Konala obec, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu v súlade s platným právom?

Správny poplatok, ktorý sa platí v súvislosti so začatím správneho konania, nemôže prijať spoločný obecný úrad, ale obec, ktorá je oprávneným subjektom s rozhodovacou právomocou a má právnu subjektivitu. V súlade so zákonom Národnej rady Slovenskej republiky č. 145/1995 Z. z. o správnych poplatkoch v znení neskorších predpisov je však prípad, keď správny poplatok príjme obec, ktorá je rozhodovacím subjektom v správnom konaní, táto ho však na základe zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu zašle na účet obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu, a to v záujme úhrady nákladov spoločného obecného úradu. Preto je potrebné, aby sa v zmluve o zriadení spoločného obecného úradu presne upravili zúčtovacie vzťahy a spôsob úhrady jednotlivých nákladov a výdavkov, ktoré vznikli obci, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu.

Preto možno uviesť, že obec, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu nekonala v súlade s platným právom.

Úprava organizácie spoločného obecného úradu

Organizácia spoločného obecného úradu má byť predmetom zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, v tejto zmluve sa však majú riešiť len rámcové organizačné aspekty. Tak napríklad môže ísť o vzťahy sídla spoločného obecného úradu k jednotlivým obciam, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu. Jednotlivé konkrétnosti týkajúce sa organizácie spoločného obecného úradu, napríklad vzťah vedúceho spoločného obecného úradu k starostovi obce, ktorá je jeho sídlom, odporúčam ponechať na organizačný poriadok spoločného obecného úradu, ktorý je vnútorným predpisom, má teda obmedzenú pôsobnosť len na obec, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu.

Organizačný poriadok spoločného obecného úradu by preto mal v kontexte uvedeného obsahovať:

•    organizačnú štruktúru spoločného obecného úradu,

•    vzťahy spoločného obecného úradu k obci, ktorá je jeho sídlom a ku zmluvným stranám zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu podľa § 20a ods. 2 a 3 zákona o obecnom zriadení,

•    popis procesných úkonov obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu podľa zákona o obecnom zriadení a osobitnej právnej úpravy.

V rámci uvedeného výpočtu obsahu organizačného poriadku spoločného obecného úradu by tento mal obsahovať:

•    organizačné vzťahy vo vnútri spoločného obecného úradu, napríklad vzťahy jednotlivých úsekov spoločného obecného úradu navzájom prípadne k vedúcemu predstaviteľovi spoločného obecného úradu, ak je takáto funkcia zriadená; ide o vnútorno-organizačné vzťahy spoločného obecného úradu,

•    organizačné vzťahy spoločného obecného úradu k predstaviteľom obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu, teda vzťahy k vedúcim alebo riaditeľom organizačných úsekov, prednostovi obecného úradu, hlavnému kontrolórovi obce alebo starostovi obce; ide o organizačné vzťahy vo vnútri sídla spoločného obecného úradu,

•    organizačné vzťahy spoločného obecného úradu k jednotlivým obciam, zmluvným stranám zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, ide teda o vonkajšie organizačné vzťahy spoločného obecného úradu, ktoré by mali byť rámcovo upravené aj v zmluve o zriadení spoločného obecného úradu,

•    funkčné právne vzťahy, ktoré predstavujú súhrn krokov, ktoré je nevyhnutné vykonať v rámci výkonu delegovanej miestnej štátnej správy spoločným obecným úradom v kooperácii s jednotlivými obcami, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu; ide teda o procesné právne vzťahy, ktoré však sú spôsobilé ovplyvniť organizáciu spoločného obecného úradu. V tomto prípade ide predovšetkým o právne vzťahy upravené predovšetkým zákonmi, ktoré predstavujú osobitnú právnu úpravu a ktorých je veľký počet.

Právna zodpovednosť za aktivity spoločného obecného úradu

V zmluve o zriadení spoločného obecného úradu musia byť určené aj vzťahy právnej zodpovednosti za činnosť spoločného úradu. Ide napríklad o zodpovednosť za škodu, ktorá vznikne z aktivít spoločného obecného úradu tretím subjektom, ktoré stoja mimo verejnú správu.

Príklad 5

V zmluve o zriadení spoločného obecného úradu si starostovia zúčastnených obcí dohodli, že za činnosť spoločného obecného úradu budú zodpovedať podľa miery zavinenia. Jednotliví starostovia obcí však vyslovili názor, že za záväzky voči tretím subjektom by obce mali zodpovedať na princípe „spoločne a nerozdielne“, pretože je daný právnou úpravou. Konali starostovia obcí v súlade s platným právom?

Pre prípad, že vzťah právnej zodpovednosti vznikne, ustanovuje § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení len podporný variant riešenia, podľa ktorého za záväzky vzniknuté voči tretím osobám zo zmluvy uzavretej na účel uskutočnenia konkrétnej úlohy alebo činnosti účastníci zmluvy zodpovedajú spoločne a nerozdielne, ak zmluva neustanovuje inak, pričom teda ide o dispozitívnu právnu úpravu. Princíp „spoločne a nerozdielne“ pritom znamená, že obce, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu ručia na princípe „jeden za všetkých, všetci za jedného“, čo znamená, že pokiaľ je na poskytnutie celého plnenia vyzvaná jedna z obcí, musí plniť aj za ostatné, pričom následne bude požadovať od ostatných obcí pomernú časť plnení, ktoré mali v konkrétnom prípade plniť. Taktiež platí, že pokiaľ niektorá z obcí neposkytla finančné plnenie, ostatné musia za ňu plnenie poskytnúť.

Vzhľadom na to, že ide o dispozitívnu právnu úpravu riešenia vzťahov právnej zodpovednosti, tak si obce, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, môžu dohodnúť aj iný mechanizmus, napríklad poskytovať finančné plnenia na základe vzájomne dohodnutých pomerov, podľa miery zavinenia, podľa počtu konaní, pritom uvedené závisí od konsenzu, ktorý sa podarí dohodnúť v zmluve o zriadení spoločného obecného úradu.

Pre vyvodzovanie vzťahov právnej zodpovednosti musia nastať jednotlivé predpoklady pre jej vyvodenie a sú to:

•    Protiprávne konanie,

•    Spôsobenie škody alebo ujmy ako protiprávneho následku,

•    Príčinná súvislosť protiprávneho konania a protiprávneho následku spôsobeného obcou.

RADA!

Uvedené predpoklady právnej zodpovednosti musia byť naplnené kumulatívne, teda nepostačuje len protiprávne konanie vyplývajúce z aktivít spoločného obecného úradu a spôsobenie ujmy alebo škody, ale je potrebné taktiež preukázať, že nastala príčinná súvislosť protiprávneho konania a protiprávneho následku, ktorý vznikol. Uvedené predpoklady možnej právnej zodpovednosti sú dané kogentnou právnou úpravou. Pri právnej zodpovednosti obcí za činnosť spoločného obecného úradu je potrebné zohľadňovať konkrétne zákon č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.

Ing. JUDr. Ladislav Hrtánek, PhD.