Pričlenenie obce a spoločný
   obecný úrad – porovnanie

Pričlenenie obce je rozdielnym právnym inštitútom v porovnaní so vznikom spoločného obecného úradu. Právna podstata ich vzniku je totiž rozdielna, pretože kým pričlenenie obce sa uplatní vtedy, keď je určitá obec nespôsobilá vykonávať svoje samosprávne funkcie, tak spoločný obecný úrad jednotlivé obce zriaďujú vtedy, keď chcú zabezpečiť efektívny výkon decentralizovaných kompetencií prenesených na samosprávu. Je rozdiel v procese pričlenenia obce a zriadení spoločného obecného úradu?

V prípade pričlenenia obce môže nástupnícka obec požiadať o finančný príspevok. Pričlenením obce dochádza k zániku nefunkčnej obce, kým vznikom spoločného obecného úradu nestrácajú jednotlivé obce právnu subjektivitu.

Úprava pričlenenia obce

Podľa § 2aa ods. 1 zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“) možno rozlišovať pojem „nefunkčná obec“, ktorá je taká, ktorá po vykonaní dvoch po sebe idúcich volieb do orgánov samosprávy obcí nemá obecné zastupiteľstvo ani starostu obce (ďalej len „nefunkčná obec“), pričom vláda môže nariadením pričleniť túto obec k susediacej obci, ktorá sa nachádza v tom istom okrese ako nefunkčná obec, ak s tým susediaca obec súhlasí.

Pre realizáciu právneho inštitútu pričlenenia nefunkčnej obce k susediacej obci preto musia byť splnené kumulatívne tieto predpoklady:

•    po vykonaní dvoch po sebe idúcich volieb do orgánov samosprávy obcí daná obec nemá obecné zastupiteľstvo ani starostu obce,

•    o pričlenení nefunkčnej obce k susediacej obci rozhoduje výlučne vláda nariadením,

•    pričleniť nefunkčnú obec možno len ku susediacej obci, ktorá sa nachádza v tom istom okrese ako nefunkčná obec, ak s tým susediaca obec súhlasí.

Podľa § 2aa ods. 2 zákona o obecnom zriadení platí, že okresný úrad v sídle kraja, v ktorého územnom obvode sa nachádza nefunkčná obec, zvolá na podnet Ministerstva vnútra Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo“) zhromaždenie obyvateľov nefunkčnej obce, na ktorom prerokuje postup podľa § 2aa ods. 1 zákona o obecnom zriadení, teda postup pričlenenia nefunkčnej obce k susediacej obci a vypracuje z neho záznam. Pritom zákon o obecnom zriadení neustanovuje špecifické obsahové náležitosti takéhoto záznamu okresného úradu.

Podľa § 2aa ods. 3 zákona o obecnom zriadení okresný úrad v sídle kraja písomne vyzve susediacu obec na zabezpečenie súhlasu podľa § 2aa ods. 1 zákona o obecnom zriadení, pričom zákon o obecnom zriadení neustanovuje obsahové náležitosti tejto výzvy, ustanovuje však jej obligatórnu písomnú formu.

Pokiaľ nastane situácia, že okresným úradom v sídle kraja písomne vyzvaná susediaca obec nesúhlasila s tým, aby sa k nej pričlenila nefunkčná obec, okresný úrad v sídle kraja vyzve ďalšiu susediacu obec nefunkčnej obce o vyjadrenie súhlasu s pričlenením nefunkčnej obce k nej, za predpokladu, že nefunkčná obec má viacero susediacich obcí.

Okresný úrad v sídle kraja pri tomto postupe prihliada na oprávnené záujmy a potreby obyvateľov nefunkčnej obce a osobitne na rešpektovanie regionálneho jazyka alebo menšinového jazyka tak, aby takéto pričlenenie nekládlo prekážky podpore tohto regionálneho jazyka alebo menšinového jazyka.

Pokiaľ okresný úrad v sídle kraja zabezpečí realizáciu zhromaždenia obyvateľov nefunkčnej obce a taktiež súhlas niektorej zo susediacich obcí, tak okresný úrad v sídle kraja predloží ministerstvu návrh na pričlenenie nefunkčnej obce k susediacej obci, ktorého prílohou je záznam zo zhromaždenia obyvateľov nefunkčnej obce a doklad o súhlase susediacej obce s pričlenením nefunkčnej obce. Pritom zákon o obecnom zriadení neustanovuje okresnému úradu v sídle kraja špecifickú procesnú lehotu pre uvedené predloženie návrhu na pričlenenie nefunkčnej obce k susediacej obci ministerstvu v danom prípade. Pritom zákon o obecnom zriadené taktiež neustanovuje formu, a ani obsah návrhu, ktorý predkladá okresný úrad v sídle kraja ministerstvu v danom prípade. Vzhľadom na to, že prílohou tohto návrhu sú písomné listiny, tak sa predpokladá písomná forma.

Podľa § 2aa ods. 5 zákona o obecnom zriadení nefunkčná obec pričlenením zaniká. Susediaca obec je právnym nástupcom nefunkčnej obce. Uvedené ustanovenie má podstatný právny význam, nakoľko zavŕšením procesu pričlenenia nefunkčná obec prestáva byť subjektom súkromného, a aj verejného práva. Preto rozhodnutia obce, ktoré sa týkajú originálnych, a aj delegovaných kompetencií štátnej správy vykonáva za nefunkčnú obec nástupnícka susediaca obec, ku ktorej bola táto obec nariadením vlády pričlenená.

V prípade originálnych kompetencií sa susediaca obec, ku ktorej bola nefunkčná obec pričlenená, stáva napríklad správcom miestnych daní a miestneho poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady, a to podľa § 4 ods. 1 zákona č. 563/2009 Z. z. o správe daní (daňový poriadok) a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „daňový poriadok“) a podľa § 2 zákona č. 582/2004 Z. z. o miestnych daniach a miestnom poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady v znení neskorších predpisov, teda môže vyhotovovať písomné rozhodnutia a všetky iné písomnosti, napríklad výzvy v daňovom konaní podľa daňového poriadku a osobitnej právnej úpravy.

Pokiaľ ide o delegovanú štátnu správu, tak právnym okamihom pričlenenia nefunkčnej obce k susediacej obci môže susediaca obec za nefunkčnú obec zabezpečovať prenesené kompetencie štátnej správy. Pokiaľ nefunkčná obec vystupovala ako zmluvná strana zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, tak susediaca nástupnícka obec, ku ktorej bola pričlenená, preberá jej právne postavenie.

Preneseným výkonom štátnej správy je napríklad aj výkon opatrovateľskej služby, správy regionálneho školstva a veľkého počtu procesov, ktoré zo štátnej správy na miestnu samosprávu prešli zákonom č. 416/2001 Z. z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a na vyššie územné celky v znení neskorších predpisov, ktorý konkretizuje vecné okruhy pôsobností, ktoré prechádzajú na obce, pričom neustanovuje procesnú stránku, teda, aké má mať proces výkonu delegovanej miestnej štátnej správy čiastkové kroky.

V súvislosti so zabezpečovaním delegovanej štátnej správy sa na uvedené postupy vzťahujú aj vnútorné predpisy nástupníckej obce, ku ktorej bola nefunkčná obec pričlenená. Ide napríklad o organizačný poriadok a registratúrny poriadok spoločného obecného úradu, ktoré konkretizujú jednotlivé ustanovenia zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, ktorá upravuje výkon delegovanej štátnej správy.

Taktiež prestáva byť nefunkčná obec, právnym okamihom pričlenenia k nástupníckej susediacej obci, subjektom súkromného práva. V súlade s § 18 ods. 2 písm. c) Občianskeho zákonníka sú obce a mestá právnickými osobami, teda majú spôsobilosť na práva a povinnosti, a aj spôsobilosť na právne úkony aj v oblasti súkromného práva. Pokiaľ napríklad nefunkčná obec uzavrela kúpnu zmluvu, nájomnú zmluvu alebo akúkoľvek inú zmluvu súkromného práva a táto zmluva pokračuje aj po účinnosti jej pričlenenia k susediacej nástupníckej obci, tak platí, že nástupnícka susediaca obec vstupuje ako účastník zmluvného vzťahu do každého z týchto zmluvných vzťahov v celom rozsahu.

Uvedené právne nástupníctvo nástupníckej susediacej obce sa deje zo zákona o obecnom zriadení, teda táto obec nemusí špecificky oznamovať zmluvným stranám právne nástupníctvo, teda ide o zákonné nástupníctvo s tým súvisiacimi právnymi účinkami, ktoré vznikli.

S jednotlivými právami preberá nástupnícka susediaca obec aj právne povinnosti po nefunkčnej obci, napríklad dlhy, ktoré táto obec mala k právnemu okamihu takéhoto nástupníctva, musí teda rokovať s veriteľmi o usporiadaní jednotlivých veriteľsko-dlžníckych právnych vzťahov, napríklad o splátkach týchto dlhov a ich úhrade. Taktiež musí takáto nástupnícka obec počítať so zaúčtovaním aktív, pasív, a aj pohľadávok a dlhov v rámci svojich účtovných výkazov.

Rovnako nástupnícka susediaca obec vstupuje do vzťahov právnej zodpovednosti po nefunkčnej obci, predovšetkým administratívnoprávnej, prípadne občianskoprávnej, pokiaľ napríklad nefunkčná obec mala v minulosti platiť z dôvodu oneskoreného plnenia zmluvnú pokutu, tak nástupnícka susediaca obec je nástupníckym subjektom tejto zmluvnej pokuty a pokiaľ nastali právne podmienky pre jej vyplatenie napríklad z kúpnej zmluvy, tak túto zmluvnú pokutu musí vyplatiť. Taktiež sa uplatňuje aj nástupníctvo v prípade jednotlivých zabezpečovacích právnych mechanizmov, akými je napríklad záložné právo alebo zabezpečovacie prevody práva.

Vzhľadom na to, že právnym základom pre pričlenenie nefunkčnej obce k susediacej obci je až nariadenie vlády, tak právne účinky tohto pričlenenia sa spájajú až s účinnosťou tohto nariadenia, teda do tohto času ešte existuje nefunkčná obec a musí si plniť všetky svoje právne povinnosti v oblasti verejného, a aj súkromného práva.

Vzhľadom na uvedené možné nepriaznivé dopady, ktoré môže mať nástupníctvo vyplývajúce z procesu pričlenenia podľa § 2aa zákona o obecnom zriadení pre nástupnícku susediacu obec po nefunkčnej obci, napríklad v súvislosti s potrebou uhradiť dlhy za túto obec, ustanovuje § 2aa ods. 6 zákona o obecnom zriadení, že z rozpočtovej kapitoly ministerstva možno poskytnúť jednorazový finančný príspevok (ďalej len „príspevok“) na podporu plynulého výkonu samosprávy obce, ku ktorej bola pričlenená nefunkčná obec. Pritom priamo z uvedenej dikcie zákona o obecnom zriadení nemožno zistiť, či ide o návratný alebo nenávratný finančný príspevok a taktiež spojenie „plynulý výkon samosprávy obce“ uvedené ustanovenie zákona o obecnom zriadení bližšie nekonkretizuje, a to ani demonštratívnym právnym výpočtom.

Vzhľadom na uvedené však možno konštatovať, že pôjde o finančný príspevok, ktorý má pomôcť nástupníckej susediacej obci napríklad v súvislosti s finančným krytím dlhov nefunkčnej obce, predovšetkým so zabezpečením jej originálnych a prenesených kompetencií v konkrétnom prípade.

Podľa § 2aa ods. 7 zákona o obecnom zriadení obec, ku ktorej bola pričlenená nefunkčná obec, môže do 60 dní od účinnosti nariadenia vlády o pričlenení nefunkčnej obce k susediacej obci podľa § 2aa ods. 1 zákona o obecnom zriadení, podať písomnú žiadosť o poskytnutie príspevku okresnému úradu v sídle kraja. Žiadosť obsahuje opis účelu, na ktorý sa príspevok žiada, sumu príspevku, číslo bankového účtu a adresu obecného úradu.

V kontexte uvedeného možno konštatovať, že žiadosť musí mať písomnú formu, jej nedodržanie však zákon o obecnom zriadení výslovne nesankcionuje neplatnosťou takéhoto právneho úkonu. Podstatnou obsahovou súčasťou tejto žiadosti je uvedenie opisu účelu, na ktorý sa má príspevok poskytnúť. Pritom zákon o obecnom zriadení neobsahuje minimálnu, a ani maximálnu výšku príspevku, ktorý sa môže ministerstvom nástupnickej susediacej obci poskytnúť. Preto je na uvážení každého individuálneho prípadu ministerstvom, do akej výšky tento jednorazový finančný príspevok nástupníckej susediacej obci poskytne.

V súlade s § 2aa ods. 6 zákona o obecnom zriadení možno konštatovať, že na poskytnutie jednorazového finančného príspevku nemá nástupnícka susediaca obec právny nárok, čo vyjadruje zákon o obecnom zriadení slovom „možno“ poskytnúť. Uvedené kladie zvýšený nárok na nástupnícku susediacu obec, aby dôkladne vyargumentovala svoju písomnú žiadosť o poskytnutie jednorazového finančného príspevku.

Podľa § 2aa ods. 8 zákona o obecnom zriadení okresný úrad v sídle kraja predloží žiadosť o poskytnutie príspevku so svojím stanoviskom ministerstvu do 15 dní od jej doručenia. Pritom z uvedeného výslovne nevyplýva, že by bolo ministerstvo viazané právnym stanoviskom okresného úradu v sídle kraja a preto možno vyvodiť záver, že predmetné stanovisko má pre ministerstvo len odporúčací význam. Pritom § 2aa ods. 8 zákona o obecnom zriadení neustanovuje obsahové náležitosti stanoviska, ktoré okresný úrad v sídle kraja predkladá ministerstvu, a to ani prostredníctvom demonštratívneho právneho výpočtu.

Ministerstvo rozhodne o žiadosti o poskytnutie príspevku do 30 dní od jej doručenia okresným úradom v sídle kraja. Ministerstvo pri rozhodovaní o sume príspevku zohľadňuje najmä počet obyvateľov obce a veľkosť jej územia po pričlenení nefunkčnej obce.

Uvedené kritériá, ktoré má ministerstvo zohľadniť pri posudzovaní žiadosti nástupníckej obce sú v § 2aa ods. 9 zákona o obecnom zriadení ustanovené len demonštratívnym právnym výpočtom a preto ministerstvo môže zohľadňovať aj iné kritériá, ktoré v konkrétnom prípade uzná za vhodné.

Podľa § 2aa ods. 10 zákona o obecnom zriadení ministerstvo poskytuje príspevok na základe písomnej zmluvy o poskytnutí príspevku, ktorá obsahuje najmä:

a)  označenie zmluvných strán,

b)  opis účelu, na ktorý sa príspevok poskytuje,

c)  sumu poskytovaného príspevku,

d)  podmienky poskytnutia príspevku a podmienky vrátenia príspevku,

e)  číslo bankového účtu, na ktorý sa príspevok poskytuje, a názov banky alebo pobočky zahraničnej banky,

f)  dôvod odstúpenia od zmluvy.

Uvedený výpočet obsahových náležitostí zmluvy o poskytnutí príspevku je len demonštratívny a preto môže byť rozšírený aj o iné časti, napríklad spôsob vysporiadania finančných a iných nárokov po odstúpení od zmluvy niektorou zo strán. Taktiež môžu byť obsahom tejto zmluvy aj vzťahy právnej zodpovednosti, ktoré sa uplatnia v prípade porušenia zmluvy napríklad pri neoprávnenom použití finančného príspevku obcou, ktorá o jeho poskytnutie požiadala.

Preto možno konštatovať, že obsahom zmluvy o poskytnutí príspevku sú tieto okruhy:

•    primárne právne vzťahy, ktoré sú ustanovené v § 2aa ods. 10 zákona o obecnom zriadení a sú dané demonštratívnym právnym výpočtom,

•    následné právne vzťahy, ktoré môžu byť súčasťou tejto zmluvy a sú nimi napríklad vzťahy právnej kontroly,

•    zodpovednostné právne vzťahy, ktoré sa uplatnia vtedy, keď nástupnícka susediaca obec poruší ustanovenia zmluvy, napríklad použije finančné prostriedky poskytnuté ministerstvom neoprávneným spôsobom.

Predpoklady zriadenia spoločného obecného úradu

Právna úprava zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu je rámcová a je koncentrovaná do zákona o obecnom zriadení, ktorý určuje procesné, a aj obsahové náležitosti, ktoré musí obsahovať každá zmluva o zriadení spoločného obecného úradu.

Obsahové súčasti zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu

Podľa § 20a ods. 2 a 3 zákona o obecnom zriadení musí zmluva o zriadení spoločného obecného úradu obligatórne obsahovať tieto náležitosti:

•    označenie účastníkov zmluvy,

•    vymedzenie predmetu zmluvy,

•    vymedzenie času, na ktorý sa uzatvára,

•    práva a povinnosti účastníkov zmluvy,

•    podiel každej obce na hodnotách získaných spoločnou činnosťou,

•    spôsob využitia stavby, ak je predmetom zmluvy,

•    spôsob odstúpenia od zmluvy a vyporiadania majetkových a finančných záväzkov spoločného obecného úradu.

Rovnako musí zmluva o zriadení spoločného obecného úradu obsahovať:

•    určenie sídla spoločného obecného úradu; ak spoločný obecný úrad zabezpečuje prenesený výkon štátnej správy pre obec, ktorá ho uskutočňuje podľa osobitného predpisu aj pre iné obce, je jeho sídlom táto obec,

•    spôsobu financovania jeho nákladov a jeho organizáciu,

•    určenie starostu, ktorý bude štatutárnym orgánom v majetkovoprávnych veciach týkajúcich sa spoločného obecného úradu a v pracovnoprávnych veciach týkajúcich sa jednotlivých zamestnancov v spoločnom obecnom úrade.

Procesný postup prijímania zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu

Procesný postup prijímania zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu ustanovuje platná právna úprava prostredníctvom § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení, pričom ide o ustanovené kritériá, týkajúce sa procesu jej vzniku. Ide o tieto procesnoprávne atribúty:

•    súhlas obecných zastupiteľstiev jednotlivých obcí, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu,

•    proces podpisovania zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu starostami jednotlivých obcí, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu.

Súhlasné stanoviská obecných zastupiteľstiev zmluvných strán

V § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení sa ustanovuje, že na platnosť zmluvy je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov obecného zastupiteľstva každej obce, ktorá je účastníkom zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu. Preto aj v kontexte skutočnosti, že súhlasné stanoviská obecných zastupiteľstiev majú formu uznesenia, je kvórum ustanovené v § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení veľmi prísne, vyžaduje sa nadpolovičná väčšina všetkých poslancov, kým pri ostatných „obyčajných“ uzneseniach obecného zastupiteľstva je podľa § 12 ods. 7 zákona o obecnom zriadení potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny prítomných poslancov a preto ustanovenie § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení je teda špeciálnou právnou úpravou v porovnaní so všeobecnou právnou úpravou rozhodovacej činnosti obecných zastupiteľstiev pri vydávaní uznesenia.

Podpisovanie zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu

V tejto oblasti platí všeobecný procesný postup, ktorý ustanovuje zákon o obecnom zriadení pre podpisovanie listín, ktoré sa týkajú samosprávy. Preto platí, že zmluvu o zriadení spoločného obecného úradu môžu podpisovať starostovia jednotlivých obcí, zástupcovia starostu na základe písomného poverenia podľa § 13b ods. 3 zákona o obecnom zriadení v zmysle platnej právnej úpravy. Pokiaľ zástupca starostu obce nemá písomné poverenie od starostu obce, jeho prípadný podpis na zmluve o zriadení spoločného obecného úradu nebude spôsobovať právne účinky a nebude mať právny význam. Pritom zákon o obecnom zriadení neustanovuje konkrétne obsahové náležitosti takéhoto písomného poverenia pre zástupcu starostu obce, z podstaty veci však vyplýva, že tam musí byť presne špecifikovaný právny úkon, ktorý má zástupca starostu vykonať.

V zmluve o zriadení spoločného obecného úradu si jednotlivé zmluvné strany musia dohodnúť aj mechanizmus, ktorý sa uplatní v dôsledku zodpovednostných právnych vzťahov, a to napríklad vtedy, keď v dôsledku činnosti/nečinnosti spoločného obecného úradu vzniknú finančné povinnosti alebo škoda inému subjektu.

Príklad:

V dôsledku nečinnosti zamestnanca pracujúceho na spoločnom obecnom úrade môže vzniknúť podnikateľovi škoda, teda ide o zodpovednosť za výkon verejnej správy podľa zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.

Pre prípad, že takýto vzťah právnej zodpovednosti vznikne, ustanovuje § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení len podporný variant riešenia, podľa ktorého za záväzky vzniknuté voči tretím osobám zo zmluvy uzavretej na účel uskutočnenia konkrétnej úlohy alebo činnosti účastníci zmluvy zodpovedajú spoločne a nerozdielne, ak zmluva neustanovuje inak, pričom teda ide o dispozitívnu právnu úpravu. Princíp „spoločne a nerozdielne“ pritom znamená, že obce, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, ručia na princípe „jeden za všetkých, všetci za jedného“, čo znamená, že pokiaľ je na poskytnutie celého plnenia vyzvaná jedna z obcí, musí plniť aj za ostatné, pričom následne bude požadovať od ostatných obcí pomernú časť plnení, ktoré mali v konkrétnom prípade plniť. Taktiež platí, že pokiaľ niektorá z obcí neposkytla finančné plnenie, ostatné musia za ňu plnenie poskytnúť.

Vzhľadom na to, že ide o dispozitívnu právnu úpravu riešenia vzťahov právnej zodpovednosti, tak si obce, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu môžu dohodnúť aj iný mechanizmus, napríklad poskytovať finančné plnenia súvisiace s náhradou škody poškodenému na základe vzájomne dohodnutých pomerov, podľa miery zavinenia, podľa počtu konaní, pritom uvedené závisí od konsenzu, ktorý sa podarí dohodnúť v zmluve o zriadení spoločného obecného úradu.

Ing. JUDr. Ladislav Hrtánek, PhD.