Posúdenie listín obcou
v správnom procese

V správnom procese pred obcou, ktorá je správnym orgánom prebieha aj dokazovanie, ktorého cieľom je nadobudnúť podklady pre rozhodnutie. Významným dôkazom v správnom konaní sú pritom listiny. Listina však musí byť získaná právne súladným spôsobom. Právna úprava zákona č. 71/­1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „správny poriadok“) síce výslovne nerozlišuje verejné a súkromné listiny, pri ich posudzovaní musí príslušná obec robiť rozdiel. Je posúdenie dôkazov výlučnou právomocou obce, ktorá je správnym orgánom?

Priebeh dokazovania v správnom konaní pred obcou

V správnom konaní možno v súlade so správnym poriadkom rozlišovať tieto podklady pre vydanie rozhodnutia obce v správnom konaní:

•    jednotlivé dôkazy nadobudnuté v súlade s právnym poriadkom,

•    podklady od orgánov verejnej moci,

•    ostatné podklady poskytnuté obci účastníkmi správneho procesu.

Pre proces dokazovania platia určité všeobecné zásady, základné pravidlá, ktoré formuluje a ustanovuje v § 3 správny poriadok. Pri dokazovaní musia správne orgány postupovať v súlade s právnym poriadkom štátu, teda ide o zásadu právnej súladnosti procesu dokazovania, ktorá požaduje, aby žiadny z dôkazných prostriedkov nebol získaný protiprávnym spôsobom a každý takto získaný dôkaz nebude obcou, ktorá je správnym orgánom akceptovaný. Uvedená zásada taktiež vyžaduje aj rešpektovanie vykonávacej právnej úpravy pri dokazovaní, ktorá musí byť taktiež braná do úvahy.

Proces dokazovania musí byť výsledkom úzkej spolupráce a súčinnosti obce, ktorá je správnym orgánom a účastníkov správneho konania, teda ide o zásadu súčinnosti pri dokazovaní. Správny orgán, ktorým je obec, prijíma dôkazné prostriedky účastníkov správneho konania, vyhodnocuje ich jednotlivo a vo vzájomných súvislostiach, v rámci súčinnosti potom dochádza k preukazovaniu jednotlivých faktov podstatných pre správne konanie. Uvedenú zásadu ustanovuje § 3 ods. 2 správneho poriadku, ktorý spája súčinnosť aj s dokazovaním, kedy má byť v správnom konaní daná príležitosť účastníkom správneho konania aby mohli svoje práva a záujmy účinne obhajovať, najmä sa vyjadriť k podkladu rozhodnutia, a uplatniť svoje návrhy v danom prípade. Účastníkom konania, zúčastneným osobám a iným osobám, ktorých sa konanie týka, musia obce poskytovať pomoc a poučenia, aby pre neznalosť právnych predpisov neutrpeli v konaní ujmu.

Rozhodnutie obce, ktorá je správnym orgánom musí vyplývať zo správne zisteného skutkového stavu veci, pričom táto zásada sa označuje ako zásada materiálnej pravdy. Táto zásada si bezpodmienečne vyžaduje, aby dokazovanie pred obcou prebehlo takým spôsobom, že závery z neho vyplývajúce budú jednak vecne a jednak právne odôvodnené a správne. Vecná správnosť dokazovania si vyžaduje, aby dokazovanie prebehlo v logickej štruktúre, kde jednotlivé dôkazné prostriedky sú vzájomne podmienené a súvisia. Právna stránka procesu dokazovania si vyžaduje, aby proces dokazovania prebehol tak, že výsledné prvostupňové rozhodnutie obce je právne správne a odôvodnené.

Jednotlivé obce pritom musia spolupracovať aj s inými správnymi orgánmi pri zisťovaní materiálnej pravdy, napríklad so súdmi, ktoré sú štátnymi orgánmi. Pokiaľ vznikne akákoľvek otázka, ktorá je v konaní pred iným správnym orgánom alebo súdom, tak obec, ktorá je rozhodujúcim správnym orgánom má právnu povinnosť prerušiť predmetné správne konanie a vyžiadať si od daného správneho orgánu alebo súdu podklady a až následne môže pokračovať v danom správnom konaní.

Pri dokazovaní je potrebné pristupovať k predloženým dôkazným prostriedkom extenzívnym náhľadom a výkladom, nakoľko podľa § 34 ods. 1 správneho poriadku na dokazovanie možno použiť všetky prostriedky, ktorými možno zistiť a objasniť skutočný stav veci a ktoré sú v súlade s právnymi predpismi.

Jednotlivé dôkazné prostriedky, ktoré sú ustanovené v § 34 ods. 2 správneho poriadku nepredstavujú taxatívny právny výpočet dôkazných prostriedkov a môžu byť ešte aj iné, správnym poriadkom výslovne neustanovené dôkazy, ktoré môžu byť obcou, ktorá je správnym orgánom vykonané v správnom konaní. Ide napríklad o rôzne audiovizuálne záznamy, ktoré preukazujú skutočnosti, ktoré sú podstatné v predmetnom správnom konaní.

Pokiaľ obec, ktorá je správny orgán, neuzná určitý dôkazný prostriedok, ktorý mohol byť podstatným v správnom konaní, má účastník správneho konania možnosť podľa § 53 ods. 1 správneho poriadku podať odvolanie, ktoré je riadnym opravným prostriedkom v správnom konaní. Odvolacie konanie však predlžuje čas, kým dôjde k vydaniu právoplatného rozhodnutia vydaného v správnom konaní, ktoré je potom následne aj vykonateľné. Preto je podstatné, aby boli dôkazné prostriedky v správnom konaní riadne a včas vykonané obcou.

Pre dokazovanie je taktiež nevyhnutné nielen to, aby boli dôkazné prostriedky vykonané obcou, ale aby ich aj posúdila jednotlivo a vo vzájomných súvislostiach, pričom ide o veľmi náročnú úlohu, ktorá vyplýva z § 34 ods. 5 správneho poriadku. Vyžaduje si to predovšetkým komplexné posúdenie dôkaznej situácie, jej porovnanie s predmetom správneho konania, zváženie dôkaznej váhy daného dôkazného prostriedku. Pokiaľ obec nevykonala určitý dôkazný prostriedok, tak si to musí podľa § 47 ods. 3 správneho poriadku v odôvodnení svojho rozhodnutia riadne odôvodniť.

Podľa § 32 ods. 1 správneho poriadku je obec, ktorá je správnym orgánom, povinná zistiť presne a úplne skutočný stav veci a za tým účelom si obstarať potrebné podklady pre rozhodnutie. Pritom nie je viazaná len návrhmi účastníkov konania.

Podľa § 32 ods. 2 správneho poriadku podkladom pre rozhodnutie obce v správnom procese sú najmä podania, návrhy a vyjadrenia účastníkov konania, dôkazy, čestné vyhlásenia, ako aj skutočnosti všeobecne známe alebo známe obci z jej úradnej činnosti. Rozsah a spôsob zisťovania podkladov pre rozhodnutie určuje obec, ktorá je správny orgán. Údaje z informačných systémov verejnej správy a výpisy z nich, okrem údajov a výpisov z registra trestov, sa považujú za všeobecne známe skutočnosti a sú použiteľné na právne účely.

Tieto údaje nemusí účastník konania a zúčastnená osoba obci preukazovať dokladmi. Doklady vydané obcou, ktorá je správnym orgánom a obsah vlastných evidencií správneho orgánu sa považujú za skutočnosti známe správnemu orgánu z úradnej činnosti, ktoré nemusia účastník konania a zúčastnená osoba správnemu orgánu dokladovať.

Pokiaľ obec potrebuje podklady pre správne konanie, tak podľa § 32 ods. 3 správneho poriadku na jej žiadosť sú štátne orgány, orgány územnej samosprávy, fyzické osoby a právnické osoby povinné oznámiť skutočnosti, ktoré majú význam pre konanie a rozhodnutie.

Podľa § 33 správneho poriadku účastník konania a zúčastnená osoba má právo navrhovať dôkazy a ich doplnenie a klásť svedkom a znalcom otázky pri ústnom pojednávaní a miestnej ohliadke. Správny orgán, ktorým je obec, je povinný dať účastníkom konania a zúčastneným osobám možnosť, aby sa pred vydaním rozhodnutia mohli vyjadriť k jeho podkladu i k spôsobu jeho zistenia, prípadne navrhnúť jeho doplnenie.

Význam listín v dokazovaní pred obcou

Listiny predstavujú významný právny inštitút v správnom konaní. V rámci správneho konania pritom možno rozlišovať jednotlivé procesné štádiá, pričom v každom z nich zohrávajú listiny podstatnú úlohu. Návrh na začatie správneho konania je možné podať písomne, v rámci správneho konania prebieha dokazovanie, v priebehu ktorého správny poriadok výslovne ustanovuje listiny ako dôkaz, pričom majú určitú dôkaznú váhu a sú spôsobilé preukazovať jednotlivé skutočnosti podstatné pre správne konanie. Rozhodnutie obce, ktoré sa vydáva v správnom konaní musí mať písomnú formu a doručuje sa účastníkom správneho konania. Odvolacie konanie sa začína na základe podaného odvolania účastníka správneho konania, pričom rozhodnutie odvolacieho správneho orgánu musí mať písomnú formu.

V kontexte uvedeného je podstatné, aby listiny boli správne z pohľadu obsahového, teda aby obsahovali všetky náležitosti, ktoré vyžaduje právny poriadok. Pokiaľ tieto listiny neobsahujú všetky náležitosti, tak potom, pokiaľ to právny poriadok umožňuje, môže obec, ktorá je správny orgán, určiť dodatočne lehotu na opravu nesprávností a neúplností v listine, pričom nedodržanie tejto lehoty má za následok, že nebude mať požadované právne účinky.

Napríklad v § 19 ods. 2 správny poriadok ustanovuje náležitosti podania, teda aj návrhu na začatie správneho konania. Pokiaľ takýto návrh neobsahuje všetky, správnym poriadkom predpísané náležitosti, tak nemôže spôsobiť začiatok správneho konania.

Preto, aby listiny spôsobili právne účinky v správnom konaní je potrebné nielen, aby obsahovali všetky obsahové náležitosti ustanovené správnym poriadkom a osobitnou právnou úpravou, ale aj, aby boli riadne doručené subjektu, ktorého sa týkajú. Napríklad návrh na začatie správneho konania musí byť preukázateľne doručený obci, inak nezačne správne konanie. Pritom správny poriadok ustanovuje jednotlivé spôsoby doručovania listín v správnom konaní, a to od obyčajného doručovania, doručovania verejnou vyhláškou, až po doručovanie do vlastných rúk účastníkovi správneho konania.

Listiny sú taktiež významným dôkazným prostriedkom. Vzhľadom na to, že listiny je možné zatrieďovať do rôznych kategórií a majú aj rôznu dôkaznú váhu z pohľadu preukazovania predmetu správneho konania, je potrebné presne uviesť význam listín v rámci dôkazného konania, ktoré je podstatnou súčasťou priebehu správneho konania. Pritom dôkazné konanie predpokladá, aj z pohľadu platnej právnej úpravy, že listiny sú dôkazným prostriedkom v správnom konaní.

Proces dokazovania je podstatným štádiom správneho konania, nakoľko vďaka nemu jednotliví účastníci správneho konania môžu preukázať pravdivosť svojich tvrdení a taktiež je možné dospieť k náležitému zisteniu predmetu správneho konania. Správne konanie je z pohľadu dôkazného konania procesným konaním, v rámci ktorého je potrebné k pojmu „dôkazný prostriedok“ pristupovať extenzívnym výkladom.

V kontexte uvedeného rozumie v § 34 ods. 1 správny poriadok pod dôkaznými prostriedkami všetky prostriedky, ktorými možno zistiť a objasniť skutočný stav veci a ktoré sú v súlade s právnymi predpismi. V § 34 ods. 2 správny poriadok preto neposkytuje taxatívny výpočet dôkazných prostriedkov, ale demonštratívnym právnym výpočtom ustanovuje výsluch svedkov, znalecké posudky, listiny a ohliadku. Pritom obec podľa svojho uváženia, môže vykonať aj ďalšie, v § 34 ods. 2 správneho poriadku výslovne neustanovené dôkazné prostriedky, akými sú napríklad audiovizuálne záznamy, pokiaľ prispejú k objektívnemu zisteniu predmetu správneho konania. Posúdenie, či sa pripustí určitý dôkazný prostriedok alebo sa v procese dokazovania nevykoná, je právomocou obce, ktorá je správnym orgánom.

Každý účastník správneho konania má právnu povinnosť predložiť dôkazné prostriedky, ktoré sú mu známe a majú vzťah k predmetu správneho konania. Pokiaľ správny orgán vyzve účastníka správneho konania, aby predložil dôkazný prostriedok, napríklad listinu, účastník správneho konania tak musí urobiť, inak sa vystavuje riziku uloženia nápravných opatrení, napríklad pokuty v správnom konaní.

Vyhodnocovanie dôkazných prostriedkov je výlučnou právomocou obce, ktorá je správnym orgánom, a ktorej v § 34 ods. 5 správny poriadok ukladá aby hodnotila dôkazy podľa svojej úvahy, a to každý dôkaz jednotlivo a všetky dôkazy v ich vzájomnej súvislosti. Každý dôkazný prostriedok sa musí vyhodnotiť, teda nielen ten, ktorý je v neprospech účastníka správneho konania, ale aj ten, ktorý svedčí v jeho prospech, inak ide o nesprávne vyhodnotenie dôkaznej situácie.

Pokiaľ nebolo vykonávanie a vyhodnocovanie dôkazných prostriedkov obcou v súlade so správnym poriadkom a osobitnou právnou úpravou, tak v tom prípade je dokazovanie nesprávne a teda aj zistený skutkový stav veci je nesprávne zistený, čo v konečnom dôsledku vedie ku nesprávnemu rozhodnutiu, ktoré je vydané obcou v správnom konaní.

Význam listín súvisí aj s ich schopnosťou preukazovať tvrdenia v správnom konaní. Správny poriadok ustanovuje, že rozhodovanie správnych orgánov, teda aj obcí, musí vychádzať zo spoľahlivo zisteného skutkového stavu veci, ktorý môže byť preukázaný aj listinnými dôkaznými prostriedkami. Správny orgán, ktorým je obec, pritom podľa § 3 ods. 5 správneho poriadku musí dbať o to, aby v rozhodovaní o skutkovo zhodných alebo podobných prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely. Tieto ustanovenia správneho poriadku predstavujú napĺňanie zásady materiálnej pravdy a zisťovanie skutkového stavu veci na základe objektívnych aspektov dôkazného konania.

Pri zisťovaní materiálnej pravdy sú veľmi podstatnými aj listinné dôkazné prostriedky, akými sú rôzne osvedčenia, posudky, stanoviská, odporúčania a iné listiny.

Všeobecné náležitosti pre každé podanie, teda aj pre podanie v písomnej forme, ktoré je listinou, ustanovuje § 19 ods. 2 správneho poriadku. Podľa uvedeného ustanovenia má každé podanie v správnom konaní, teda aj listina, obsahovať tieto náležitosti: kto podanie podáva, akej veci sa týka a čo sa podaním navrhuje, pričom osobitné právne predpisy môžu ustanoviť aj iné náležitosti listiny, ktorá je podaním.

Je potrebné dodržať formu ustanovenej listiny/­podania, pokiaľ ju predpisuje právny poriadok. Ide napríklad o prípady, keď sa majú použiť špecifické formuláre, ktoré ustanoví právny poriadok alebo správny orgán vlastným rozhodnutím.

Význam dôkaznej váhy listín v správnom konaní pred obcou

Správny poriadok výslovne neustanovuje jednotlivé druhy listín z pohľadu ich dôkaznej váhy/­sily v správnom konaní. Pritom dôkazná váha listiny predstavuje mieru jej spôsobilosti preukázať tvrdenia, ktoré sú predmetom správneho konania pred obcou. V správnom konaní sú pred obcou predložené určité tvrdenia, ktoré sú podstatné z pohľadu správneho konania a ktoré je potrebné náležite preukázať. Taktiež určité skutočnosti, ktoré sú tvrdené alebo vyvstanú v správnom konaní si vyžadujú svoje potvrdenie a dokázanie jednotlivými listinami, ktoré sa predkladajú v dôkaznom konaní.

Pritom je potrebné konštatovať, že listiny nemajú rovnakú dôkaznú váhu, výpovednú hodnotu z pohľadu dokázania objektívnej pravdy v správnom konaní. Preto je potrebné aj z praktického hľadiska rozlišovať jednotlivé druhy listinných dôkazov z pohľadu dôkaznej váhy v správnom konaní.

V kontexte uvedeného kritéria možno rozlišovať verejné a súkromné listiny.

Verejnou listinou je každá listina, ktorá je vydaná orgánom verejnej moci, teda nielen štátnym orgánom, ale aj územnou samosprávou a ktorá je spôsobilá preukazovať podstatné skutočnosti v správnom konaní. V rámci správneho konania môže ísť napríklad o rozhodnutia vydané orgánmi štátnej správy, napríklad ministerstvami, ostatnými ústrednými orgánmi štátnej správy alebo miestnymi orgánmi štátnej správy. Ministerstvá a ostatné ústredné orgány štátnej správy sú upravené v zákone č. 575/­2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov. Pôsobnosť miestnej štátnej správy, teda okresných úradov je upravená v zákone č. 180/­2013 Z. z. o organizácii miestnej štátnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. Pritom verejnými listinami sú taktiež rozhodnutia súdov: okresných, krajských a Najvyššieho súdu Slovenskej republiky. Taktiež je verejnou listinou každá listina, ktorú osobitné právne predpisy za verejnú listinu výslovne označujú.

Rovnako verejnými listinami sú aj rozhodnutia orgánov finančnej správy, napríklad rozhodnutie o povolení odkladu platenia dane alebo jej úhrady v splátkach podľa § 57 zákona č. 563/­2009 Z. z. o správe daní (daňový poriadok) a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.

V prípade verejnej listiny platí vyvrátiteľná právna domnienka, ktorou je prezumpcia správnosti jej obsahu. Ide pritom o vyvrátiteľnú právnu domnienku, teda subjekt – účastník správneho konania môže preukázať, že skutočnosti, ktorú sú predmetom verejnej listiny sú nepravdivé alebo sú už neaktuálne, inak sa ale predpokladá, že údaje, ktoré sú predmetom verejnej listiny sú správne a pravdivé.

V prípade súkromných listín uvedená vyvrátiteľná právna domnienka ohľadne prezumpcie správnosti ich obsahu neplatí a z pohľadu ich obsahu sú veľmi ľahko spochybniteľné účastníkom správneho konania. Súkromné listiny nevydáva orgán verejnej moci ale ide napríklad o osobnú korešpondenciu účastníka správneho konania voči onej osobe, napríklad blízkej osobe, ale aj voči komukoľvek inému.

Pokiaľ má účastník správneho konania záujem spochybniť hodnovernosť obsahu súkromnej listiny, postačuje tvrdenie, že údaje, ktoré sú v nej tvrdené sú nepravdivé alebo neaktuálne a dôkazná váha uvedenej súkromnej listiny je spochybnená podstatnou mierou. Pritom ale platí princíp, že posudzovanie jednotlivých dôkazných prostriedkov je výlučným oprávnením obce, ktorá je správnym orgánom, ktorý posúdi aj súkromnú listinu jednotlivo a v spojení s inými dôkaznými prostriedkami. Preto nemožno vylúčiť, že obec, ktorá je správny orgán, aj napriek spochybneniu účastníkom správneho konania bude v plnej miere akceptovať obsah uvedenej súkromnej listiny. Napríklad sa tak môže stať vtedy, keď skutočnosť podstatnú pre priebeh správneho konania nemožno doložiť žiadnou verejnou listinou.

Aj v prípade súkromných listín platí, že účastník správneho konania má právnu povinnosť predložiť ich, za predpokladu, že by mohli prispieť k objasneniu skutkového stavu veci v súvislosti s predmetom správneho konania. Tieto súkromné listiny musia byť účastníkom správneho konania predložené aj za predpokladu, že obec vyzve účastníka správneho konania na ich predloženie a určí mu za týmto účelom primeranú lehotu.

V aspekte procesného priebehu preto nejestvuje rozdiel v porovnaní súkromných a verejných listín a taktiež tieto kategórie listín majú význam pre priebeh správneho konania. Rozdiel je však v dôkaznej váhe a sile, ktorú spôsobuje už uvedená vyvrátiteľná právna domnienka prezumpcie správnosti obsahu verejných listín, ktorá zvyšuje ich výpovednú hodnotu.

Obsahové náležitosti podania v správnom konaní

Preto, aby mohlo podanie spôsobiť právnym poriadkom ustanovené právne následky, musí popri náležitostiach formy spĺňať aj jednotlivé obsahové náležitosti. Podľa § 19 ods. 2 správneho poriadku musí podanie v správnom konaní obsahovať tieto náležitosti:

•    kto ho podáva,

•    akej veci sa týka a

•    čo sa navrhuje podaním.

Podľa § 19 ods. 1 správneho poriadku podanie v elektronickej podobe podľa osobitného predpisu o elektronickej podobe výkonu verejnej moci musí obsahovať identifikátor osoby účastníka konania podľa osobitného predpisu o elektronickej podobe výkonu verejnej moci, ktorým je zákon č. 305/­2013 Z. z. o elektronickej podobe výkonu pôsobnosti orgánov verejnej moci a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o e-Governmente) v znení neskorších predpisov. Osobitné právne predpisy môžu ustanoviť jeho ďalšie náležitosti v danom prípade.

Kto podanie podáva

V podaní sa musí navrhovateľ jednoznačne a nezameniteľne identifikovať. Pokiaľ ide o fyzickú osobu oprávnenú na podnikanie, musí presne uviesť svoje obchodné meno a adresu miesta podnikania zo živnostenského registra. Pokiaľ je navrhovateľom obchodná spoločnosť je potrebné uviesť presné údaje z obchodného registra.

Akej veci sa podanie týka

Pokiaľ sa podanie týka už začatej procesnej veci, tak možno uviesť spisovú značku konania, ktorého sa týka, inak je potrebné slovne uviesť, opísať dané procesné konanie, ktoré prebieha. Pokiaľ ide o prvotný podnet na začatie správneho konania je nevyhnutné, aby podanie obsahovalo opis skutkového stavu a jednotlivé obsahové súčasti, ktoré požaduje osobitná právna úprava.

Čo sa navrhuje uvedeným podaním

V tomto prípade musí navrhovateľ jednoznačne uviesť cieľové zameranie svojho podania, napríklad či chce doplnenie, navrhnutie dôkazných prostriedkov, rozšírenie predmetu správneho konania.

Ing. JUDr. Ladislav Hrtánek, PhD.