Obsah a podklady rozhodnutia samosprávy

Pri výkone verejnej správy vystupuje miestna samospráva v právnom postavení správneho orgánu. Rozhodnutie vydané správnym orgánom musí mať jednotlivé obsahové súčasti. Aby rozhodnutie vydané obcou v správnom konaní bolo právne a vecne správne je nevyhnutné, aby vychádzalo z jednotlivých podkladov, ktoré boli zistené v danom prípade. Veľmi podstatným je dôkazné konanie, ktoré musí pre jeho relevanciu prebehnúť v súlade s právnou úpravou. Samospráva rozhoduje aj v rámci decentralizovanej miestnej štátnej správy, kde zohrávajú podstatnú úlohu aj spoločné obecné úrady v rámci svojej pôsobnosti.

Podklady rozhodnutia v správnom procese

Podľa § 32 ods. 1 zákona č. 71/­1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „správny poriadok“) je správny orgán povinný zistiť presne a úplne skutočný stav veci a za tým účelom si obstarať potrebné podklady pre rozhodnutie. Pritom nie je viazaný len návrhmi účastníkov konania.

Podkladom pre obsah rozhodnutia v správnom procese sú jednotlivé dôkazy, ktoré správny orgán nadobudol právne súladným spôsobom. Pritom právnu súladnosť procesu dokazovania požaduje aj § 3 ods. 1 správneho poriadku, podľa ktorého správne orgány postupujú v konaní v súlade so zákonmi a inými právnymi predpismi. Sú povinné chrániť záujmy štátu a spoločnosti, práva a záujmy fyzických osôb a právnických osôb a dôsledne vyžadovať plnenie ich povinností, pričom ide o kogentnú právnu úpravu.

V § 34 ods. 2 správny poriadok ustanovuje jednotlivé dôkazné prostriedky demonštratívnym právnym výpočtom. V tomto prípade teda nejde o taxatívny právny výpočet a je možné, aby správny orgán vykonal aj iné dôkazné prostriedky, ktoré správny poriadok výslovne neustanovuje, ale ktoré môžu prispieť k objasneniu skutkového stavu veci, ktorá sa prejednáva pred správnym orgánom.

Správny poriadok ustanovuje nasledovné dôkazné prostriedky:

•    Výsluch svedkov,

•    znalecké posudky,

•    listiny,

•    ohliadka,

•    čestné vyhlásenie, pričom podľa § 39 ods. 1 správneho poriadku správny orgán môže namiesto dôkazu pripustiť čestné vyhlásenie účastníka konania, pokiaľ osobitný zákon neustanovuje inak v danom prípade.

V rámci dôkazného konania sa musí striktne uplatňovať zásada objektívneho zistenia skutkového stavu veci, ktorá je ustanovená v § 3 ods. 5 správneho poriadku a požaduje, aby rozhodnutie správneho orgánu vychádzalo zo spoľahlivo zisteného skutkového stavu veci, ktorý je výsledkom riadne prebehnutého procesu dokazovania v správnom konaní. Správne orgány taktiež dbajú na to, aby pri rozhodovaní o skutkovo zhodných a podobných prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely, teda aby sa v skutkovo podobných prípadoch vydávali podobné rozhodnutia.

Všetci účastníci procesu dokazovania majú rovnaké procesné práva, teda každý účastník správneho konania môže slobodne navrhovať dôkazné prostriedky na preukazovanie svojich tvrdení.

Účastník správneho konania má procesnú spôsobilosť, ktorá sa odvíja od jeho spôsobilosti na právne úkony, teda pokiaľ má účastník správneho konania obmedzenú spôsobilosť na právne úkony podľa Občianskeho zákonníka, tak bude mať obmedzenú aj procesnú spôsobilosť v správnom konaní.

V rámci správneho konania môže navrhovať dôkazy popri účastníkovi správneho konania aj zúčastnená osoba, pokiaľ ju správny orgán na správneho konanie prizve a prizná jej takéto právne postavenie.

Právne postavenie zúčastnenej osoby je predmetom § 15a správneho poriadku. Taktiež zákonní zástupcovia, prípadne opatrovníci môžu navrhovať dôkazné prostriedky, napríklad vtedy, keď je účastníkom správneho konania osoba, ktorá je maloletá alebo ide o účastníka správneho konania, o ktorého pobyte správny orgán nemá vedomosť.

Vykonávanie dôkazov je procesnou úlohou správneho orgánu. Právne postavenie účastníkov správneho konania a zúčastnených osôb v dokazovaní ustanovuje § 33 ods. 1 správneho poriadku.

V dôkaznom konaní budú pripustené všetky prostriedky, ktorými možno zistiť a objasniť skutočný stav veci a ktoré sú v súlade s právnymi predpismi. V kontexte uvedeného je potrebné právny pojem „dôkaz“ ponímať v správnom konaní zásadne extenzívne. O uvedenom svedčí aj § 34 ods. 1 správneho poriadku podľa ktorého na dokazovanie možno použiť všetky prostriedky, ktorými možno zistiť a objasniť skutočný stav veci a ktoré sú v súlade s právnymi predpismi.

Podľa § 34 ods. 5 a 6 správneho poriadku správny orgán pritom hodnotí dôkazy podľa svojej úvahy, a to každý dôkaz jednotlivo a všetky dôkazy vo vzájomnej súvislosti. Skutočnosti, ktoré sú správnemu orgánu známe napríklad z jeho úradnej činnosti sa nemusia zvlášť dokazovať v správnom konaní.

Upozornenie:

Pokiaľ sú účastníci správneho konania nečinní a nepredkladajú jednotlivé dôkazy, ktorými by preukazovali svoje tvrdenia, tak príslušný správny orgán nemôže vyčkávať, ale podľa § 32 ods. 1 správneho poriadku je povinný zistiť presne a úplne skutočný stav veci a za tým účelom si obstarať potrebné podklady pre rozhodnutie. Pritom nie je viazaný len návrhmi účastníkov konania.

Podľa § 32 ods. 2 správneho poriadku podkladom pre rozhodnutie v správnom procese sú najmä podania, návrhy a vyjadrenia účastníkov konania, dôkazy, čestné vyhlásenia, ako aj skutočnosti všeobecne známe alebo známe správnemu orgánu z jeho úradnej činnosti. Rozsah a spôsob zisťovania podkladov pre rozhodnutie určuje správny orgán. Údaje z informačných systémov verejnej správy a výpisy z nich, okrem údajov a výpisov z registra trestov, sa považujú za všeobecne známe skutočnosti a sú použiteľné na právne účely. Tieto údaje nemusí účastník konania a zúčastnená osoba správnemu orgánu preukazovať dokladmi.

Doklady vydané správnym orgánom a obsah vlastných evidencií správneho orgánu sa považujú za skutočnosti známe správnemu orgánu z úradnej činnosti, ktoré nemusia účastník konania a zúčastnená osoba správnemu orgánu dokladovať.

Pokiaľ správny orgán potrebuje podklady pre správne konanie, tak na žiadosť správneho orgánu sú štátne orgány, orgány územnej samosprávy, fyzické osoby a právnické osoby povinné oznámiť skutočnosti, ktoré majú význam pre konanie a rozhodnutie.

Podľa § 33 správneho poriadku účastník konania a zúčastnená osoba má právo navrhovať dôkazy a ich doplnenie a klásť svedkom a znalcom otázky pri ústnom pojednávaní a miestnej ohliadke. Správny orgán je povinný dať účastníkom konania a zúčastneným osobám možnosť, aby sa pred vydaním rozhodnutia mohli vyjadriť k jeho podkladu i k spôsobu jeho zistenia, prípadne navrhnúť jeho doplnenie.

Obsah rozhodnutia obce v správnom konaní

Podľa § 47 ods. 1 správneho poriadku rozhodnutie musí obsahovať výrok, odôvodnenie a poučenie o odvolaní (rozklade). Odôvodnenie nie je potrebné, ak sa všetkým účastníkom konania vyhovuje v plnom rozsahu.

Podľa § 47 ods. 2 správneho poriadku výrok obsahuje rozhodnutie vo veci s uvedením ustanovenia právneho predpisu, podľa ktorého sa rozhodlo, prípadne aj rozhodnutie o povinnosti nahradiť trovy konania. Pokiaľ sa v rozhodnutí ukladá účastníkovi konania povinnosť na plnenie, správny orgán určí pre ňu lehotu; lehota nesmie byť kratšia, než ustanovuje osobitný zákon.

Taktiež platí, že podľa § 47 ods. 3 správneho poriadku v odôvodnení rozhodnutia správny orgán uvedie, ktoré skutočnosti boli podkladom na rozhodnutie, akými úvahami bol vedený pri hodnotení dôkazov, ako použil správnu úvahu pri použití právnych predpisov, na základe ktorých rozhodoval, a ako sa vyrovnal s návrhmi a námietkami účastníkov konania a s ich vyjadreniami k podkladom rozhodnutia.

Upozornenie:

Pokiaľ správny orgán nevykonal určitý dôkaz, ktorý bol navrhnutý účastníkom správneho konania, tak si toto svoje konanie musí v odôvodnení rozhodnutia aj patrične odôvodniť.

Podľa § 47 ods. 4 správneho poriadku poučenie o odvolaní (rozklade) obsahuje údaj, či je rozhodnutie konečné alebo či sa možno proti nemu odvolať (podať rozklad), v akej lehote, na ktorý orgán a kde možno odvolanie podať. Poučenie obsahuje aj údaj, či rozhodnutie možno preskúmať súdom.

Podľa § 47 ods. 5 správneho poriadku v písomnom vyhotovení rozhodnutia sa uvedie aj orgán, ktorý rozhodnutie vydal, dátum vydania rozhodnutia, meno a priezvisko fyzickej osoby a názov právnickej osoby.

Rozhodnutie musí mať úradnú pečiatku a podpis s uvedením mena, priezviska a funkcie oprávnenej osoby. Ak sa rozhodnutie vyhotovuje v elektronickej podobe podľa osobitného predpisu o elektronickej podobe výkonu verejnej moci, neobsahuje úradnú pečiatku a podpis, ale je správnym orgánom autorizované podľa osobitného predpisu o elektronickej podobe výkonu verejnej moci, ktorým je zákon č. 305/­2013 Z. z. o elektronickej podobe výkonu pôsobnosti orgánov verejnej moci a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o e-Governmente) v znení neskorších predpisov, ktorý musí byť obligatórne rešpektovaný. Osobitné právne predpisy môžu ustanoviť ďalšie náležitosti rozhodnutia.

Rozhodnutie v správnom konaní musí byť dotknutému účastníkovi správneho konania riadne doručené, aby malo právne účinky, ktoré s ním právny poriadok spája, a to niektorým zo spôsobov, ktoré ustanovuje § 24 až § 26 správneho poriadku.

Podľa § 53 správneho poriadku proti rozhodnutiu správneho orgánu má účastník konania právo podať odvolanie, pokiaľ zákon neustanovuje inak alebo pokiaľ sa účastník konania odvolania písomne alebo ústne do zápisnice nevzdal v konkrétnom prípade.

Rozhodovanie obce v rámci decentralizovanej štátnej správy

Pod decentralizáciou verejnej správy je vo všeobecnosti možné rozumieť proces postupného presunu kompetencií, kompetenčných okruhov zo štátnej správy na miestnu samosprávu. Ide pritom o veľký počet kompetenčných okruhov, napríklad územné rozhodovanie a stavebný poriadok, správa školstva zdravotníctva alebo kultúry. Cieľom tohto procesu je preniesť na miestnu samosprávu výkon tých kompetenčných okruhov, ktoré dokáže samospráva zabezpečiť efektívnejšie v porovnaní so štátnou mocou, nakoľko má blízko k obyvateľovi obce, ktorého práva a oprávnené záujmy má zabezpečiť.

Pokiaľ má samospráva dostatočné materiálno-technické a personálne zabezpečenie výkonu decentralizovaných kompetencií, tak si môže jednotlivé podklady a rozhodnutia vyhotoviť aj sama, pokiaľ však ide o malé samosprávy, ktoré takéto zabezpečenie nemajú, môžu zriadiť spoločný obecný úrad, a to zmluvou o zriadení spoločného obecného úradu.

Obsah zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu

Podľa § 20a ods. 2 a 3 zákona SNR č. 369/­1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“) musí zmluva o zriadení spoločného obecného úradu obligatórne obsahovať tieto náležitosti:

•    označenie účastníkov zmluvy,

•    vymedzenie predmetu zmluvy,

•    vymedzenie času, na ktorý sa uzatvára,

•    práva a povinnosti účastníkov zmluvy,

•    podiel každej obce na hodnotách získaných spoločnou činnosťou,

•    spôsob využitia stavby, ak je predmetom zmluvy,

•    spôsob odstúpenia od zmluvy a vysporiadania majetkových a finančných záväzkov spoločného obecného úradu.

Rovnako musí zmluva o zriadení spoločného obecného úradu obsahovať:

•    určenie sídla spoločného obecného úradu; ak spoločný obecný úrad zabezpečuje prenesený výkon štátnej správy pre obec, ktorá ho uskutočňuje podľa osobitného predpisu aj pre iné obce, je jeho sídlom táto obec,

•    spôsobu financovania jeho nákladov a jeho organizáciu,

•    určenie starostu, ktorý bude štatutárnym orgánom v majetkovoprávnych veciach týkajúcich sa spoločného obecného úradu a v pracovnoprávnych veciach týkajúcich sa jednotlivých zamestnancov v spoločnom obecnom úrade.

Procesný postup prijímania zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu

Procesný postup prijímania zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu ustanovuje platná právna úprava prostredníctvom § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení, pričom ide o ustanovené kritériá, týkajúce sa procesu jej vzniku. Ide o tieto procesnoprávne atribúty:

•    súhlas obecných zastupiteľstiev jednotlivých obcí, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu,

•    proces podpisovania zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu starostami jednotlivých obcí, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu.

Upozornenie:

V zmluve o zriadení spoločného obecného úradu si jednotlivé zmluvné strany musia dohodnúť aj mechanizmus, ktorý sa uplatní v dôsledku zodpovednostných právnych vzťahov napríklad vtedy, keď v dôsledku činnosti spoločného obecného úradu vzniknú finančné povinnosti alebo škoda inému subjektu.

Pre prípad, že takýto vzťah právnej zodpovednosti vznikne, ustanovuje § 20a ods. 4 zákona o obecnom zriadení len podporný variant riešenia, podľa ktorého za záväzky vzniknuté voči tretím osobám zo zmluvy uzavretej na účel uskutočnenia konkrétnej úlohy alebo činnosti účastníci zmluvy zodpovedajú spoločne a nerozdielne, ak zmluva neustanovuje inak, pričom teda ide o dispozitívnu právnu úpravu. Princíp „spoločne a nerozdielne“ pritom znamená, že obce, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu ručia na princípe „jeden za všetkých, všetci za jedného“, čo znamená, že pokiaľ je na poskytnutie celého plnenia vyzvaná jedna z obcí, musí plniť aj za ostatné, pričom následne bude požadovať od ostatných obcí pomernú časť plnení, ktoré mali v konkrétnom prípade plniť. Taktiež platí, že pokiaľ niektorá z obcí neposkytla finančné plnenie, ostatné musia za ňu plnenie poskytnúť.

Upozornenie:

Vzhľadom na to, že ide o dispozitívnu právnu úpravu riešenia vzťahov právnej zodpovednosti, tak si obce, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu môžu dohodnúť aj iný mechanizmus, napríklad poskytovať finančné plnenia súvisiace s náhradou škody poškodenému na základe vzájomne dohodnutých pomerov, podľa miery zavinenia, podľa počtu konaní, pritom uvedené závisí od konsenzu, ktorý sa podarí dohodnúť v zmluve o zriadení spoločného obecného úradu.

Spoločný obecný úrad nemá vlastnú právnu subjektivitu. Ide o podstatné právne konštatovanie, nakoľko sa týka možností činnosti spoločného obecného úradu v kontexte výkonu úloh delegovanej štátnej správy. Spoločný obecný úrad nemôže vydávať rozhodnutia v rámci konaní decentralizovaného výkonu štátnej správy. Uvedený úrad môže len pripravovať písomné podklady, prípadne zisťovať fakty, dôkazy, ktoré sú potrebné pre meritórne rozhodnutie v danej záležitosti, pričom rozhodnutie môže vydať len orgán, ktorý je na to oprávnený podľa platnej právnej úpravy, teda obec, ktorá je zmluvnou stranou zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu a ktorá je príslušná na rozhodnutie.

Taktiež platí, že spoločný obecný úrad nemá žiadnu z právnych spôsobilostí, ktoré sú potrebné preto, aby mohol vystupovať v akomkoľvek procesnom konaní v rámci decentralizovanej štátnej správy.

Príklad:

V rámci správy školstva došlo decentralizáciou verejnej správy k prechodu zriaďovateľskej pôsobnosti, ktorá bola pred decentralizáciou verejnej správy v kompetencii štátnej správy. Aktuálne, po decentralizácii verejnej správy sú mestá a obce zriaďovateľmi základných škôl, z čoho im pramení komplexná zodpovednosť za fungovanie škôl a školských zariadení vo vlastnej zriaďovateľskej pôsobnosti. Podstatným je napríklad oprávnenie starostu obce podľa § 3 ods. 1 a 2 zákona č. 596/­2003 Z. z. o štátnej správe v školstve a školskej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 596/­2003 Z. z.“) vymenúvať na dobu funkčného obdobia riaditeľa základnej školy na návrh rady školy. V prípade možnosti zriaďovateľa školy odvolať riaditeľa základnej školy v § 3 ods. 7 zákona č. 596/­2003 Z. z. sú ustanovené taxatívnym výpočtom prípady, kedy tak zriaďovateľ musí urobiť a v § 3 ods. 8 zákona č. 596/­2003 Z. z. sú taktiež taxatívnym výpočtom uvedené prípady, kedy zriaďovateľ školy môže odolať riaditeľa základnej školy.

Spoločný obecný úrad môže v rámci správy školstva spracovávať odborné podklady pre správu škôl a školských zariadení, pre rokovanie obecného zastupiteľstva, prípadne pre ostatné orgány štátnej správy pre prípad poskytnutia dotácií na fungovanie škôl z Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky. Konkrétnu žiadosť o poskytnutie dotácie pre školu v zriaďovateľskej pôsobnosti obce však musí podpísať starosta obce, nemôže ju podpísať zodpovedný zamestnanec spoločného obecného úradu, nakoľko spoločný obecný úrad nemá právnu subjektivitu.

Správny poplatok, ktorý sa platí v súvislosti so začatím konania obce v rámci decentralizovanej štátnej správy však nemôže prijať spoločný obecný úrad, ale obec, ktorá je oprávneným orgánom a má právnu subjektivitu. V súlade so zákonom Národnej rady Slovenskej republiky č. 145/­1995 Z. z. o správnych poplatkoch v znení neskorších predpisov je však prípad, keď správny poplatok príjme obec, ktorá je oprávneným orgánom s rozhodovacou právomocou v konkrétnom konaní, táto ho však na základe zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu zašle na účet obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu, a to v záujme úhrady nákladov spoločného obecného úradu. Preto je potrebné, aby sa v zmluve o zriadení spoločného obecného úradu presne upravili zúčtovacie vzťahy a spôsob úhrady jednotlivých nákladov, výdavkov, ktoré vznikli obci, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu.

Ing. JUDr. Ladislav Hrtánek, PhD.

§ 3 zákona č. 596/2003 Z. z., o štátnej správe v školstve a školskej samospráve

Vymenúvanie a odvolávanie riaditeľa školy alebo riaditeľa školského zariadenia

(1) Riaditeľa vymenúva na dobu funkčného obdobia a odvoláva zriaďovateľ školy alebo zriaďovateľ školského zariadenia (ďalej len „zriaďovateľ“).

(2) Zriaďovateľ vymenúva riaditeľa na päťročné funkčné obdobie na návrh rady školy. Rada školy predkladá návrh na kandidáta na riaditeľa na základe výsledkov výberového konania podľa § 4 okrem kandidáta, ktorý bol odvolaný podľa odseku 7 písm. a), c) a e) alebo odseku 8 písm. c). Zriaďovateľ do 30 dní odo dňa predloženia návrhu rady školy vymenuje riaditeľa alebo písomne odôvodní svoj nesúhlas s navrhnutým kandidátom rade školy. Zriaďovateľ vyhlási druhé výberové konanie podľa § 4 do 15 dní odo dňa doručenia nesúhlasu rade školy. Zriaďovateľ do 30 dní odo dňa predloženia návrhu rady školy na základe druhého výberového konania vymenuje riaditeľa alebo predloží návrh na vyslovenie nesúhlasu s navrhnutým kandidátom na najbližšie zasadnutie príslušného zastupiteľstva. Na schválenie návrhu na vyslovenie nesúhlasu s navrhnutým kandidátom sa vyžaduje súhlas trojpätinovej väčšiny všetkých poslancov príslušného zastupiteľstva. Ak príslušné zastupiteľstvo neschválilo návrh na vyslovenie nesúhlasu s navrhnutým kandidátom, zriaďovateľ do 15 dní odo dňa prijatia uznesenia príslušného zastupiteľstva vymenuje riaditeľa na základe návrhu rady školy. Ak príslušné zastupiteľstvo schválilo návrh na vyslovenie nesúhlasu s navrhnutým kandidátom, zriaďovateľ do 15 dní odo dňa prijatia uznesenia príslušného zastupiteľstva vyhlási výberové konanie na obsadenie miesta riaditeľa postupom podľa osobitného predpisu. ^3a)

(3) Zriaďovateľ súčasne s vymenovaním riaditeľa s ním dohodne na dobu funkčného obdobia podmienky podľa osobitného predpisu v pracovnej zmluve a určí mu platové náležitosti podľa osobitného predpisu. ⁴) ⁵)