Konflikty záujmov
v územnej samospráve I.

Konfliktom záujmu je presadenie a uprednostnenie vlastného prospechu nad verejným prospechom. Budeme sa venovať konfliktným udalostiam, ktoré môžu v samospráve vzniknúť a to pri plnení pracovných povinností, či vybavovaní stránok alebo výkone funkcie starostu obce, poslanca zastupiteľstva obce, mesta, mestskej časti alebo vyššieho územného celku. Príspevok je vhodný pre štatutárov a personalistov v územnej samospráve v roku 2023.

Uprednostnenie vlastného prospechu pred verejným prospechom musí byť preukázané a na túto skutočnosť môže poukázať ktokoľvek. Je treba mať na pamäti, že zamestnanec v samospráve vykonáva pracovnú činnosť (ako závislú prácu, ktorá je založená na princípe podriadenosti a nadriadenosti) vo verejnom záujme.

Práve zákon č. 552/­2003 Z. z. o výkone práce vo verejnom záujme v znení neskorších predpisov (ďalej v príspevku len zákon o výkone práce vo verejnom záujme) uvádza, že povinnosťou zamestnanca je zdržať sa konania, ktoré by mohlo viesť k rozporu záujmov. To znamená i povinnosť:

1.  konať a rozhodovať nestranne a zdržať sa pri výkone práce vo verejnom záujme všetkého, čo by mohlo ohroziť dôveru v nestrannosť a objektívnosť konania a rozhodovania,

2.  zdržať sa konania, z ktorého vyplývajú neoprávnené prísľuby alebo záväzky zaväzujúce zamestnávateľa

3.  sprostredkúvať pre seba alebo inú fyzickú osobu alebo právnickú osobu obchodný styk s obcou, iným subjektom alebo obchodnou spoločnosťou (pozn. autora: ak uvedené nevyplývajú zamestnancovi z výkonu práce vo verejnom záujme – v zmysle pracovnej náplne alebo zaradenia).

Konfliktom záujmu je i využitie pečiatky subjektu verejnej správy alebo pečate obce a to napríklad pre účely vlastných potrieb, vystavenia fiktívneho rozhodnutia alebo preukázania účasti občana, či blízkej osoby na pracovnom pohovore alebo stretnutí.

Starosta obce ako konateľ spoločnosti

Podľa zákona č. 369/­1990 Zb. o obecnom zriadení v z. n. p. nemá starosta obce obmedzenie byť konateľom právnickej osoby. Podrobnejšiu úpravu obsahuje až ústavný zákon č. 357/­2004 Z. z. Verejný funkcionár nesmie byť štatutárnym orgánom alebo členom štatutárneho orgánu, členom riadiaceho, kontrolného alebo dozorného orgánu právnickej osoby, ktorá bola zriadená na výkon podnikateľskej činnosti. Táto podmienka sa vzťahuje aj na starostov obcí. Starosta obce má ale oprávnenie byť orgánom valného zhromaždenia. Zároveň tou­to osobou vykonávajúcou funkciu štatutára nemôže byť zamestnanec obce alebo hlavný kontrolór.

Poslanec obecného zastupiteľstva ako člen inventarizačnej komisie

V zmysle ustanovení § 30 zákona č. 431/­2002 Z. z. o účtovníctve v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon o účtovníctve) vykonávajú inventarizáciu majetku, záväzkov aj ich rozdielov (s fyzickou a dokladovou inventúrou, ak je to možné) členovia inventarizačnej komisie. Možno upozorniť na častý nedostatok v prípade príkazov štatutárov/­starostov na vykonanie inventarizácie, kde chýba definovanie rozdielov majetku a záväzkov. I v prípade, ak sa rozdiely inventarizáciou nezistili, je potrebné do výstupu z inventarizácie zakotviť prítomnosť nulového rozdielu. Bez objasnenia takéhoto rozdielu v čase realizovania inventarizácie majetku a záväzkov subjektu verejnej správy je jej výkon neúplný.

Riešenie vzniknutej situácie, kedy členom inventarizačnej komisie končí poslanecký mandát, je možné vyhotovením individuálneho poverenia pre vykonanie inventarizácie (ak nie je poverenie vyhotovované opakovane pri každej inventarizácii v príslušnom roku) v období a termínom stanovených týmto poverením od štatutárneho orgánu obce – starostu.

Ak majú poslanci vyhotovené poverenia pre výkon inventarizácie na viacero rokov, prichádza do úvahy realizácia dodatočného poverenia so špecifikovaním termínov platných pre vykonanie inventarizácie majetku, záväzkov a ich rozdielov. Obec si teda môže zvoliť termín realizácie tejto inventúry príslušného druhu majetku pri spojení fyzickej a dokladovej inventúry v termíne platnosti mandátu poslanca, pričom v prípade po jeho platnosti sa na túto skutočnosť nemusí prihliadať.

Štatutár organizácie v zriaďovateľskej pôsobnosti obce ako konateľ

Štatutárny zástupca v organizácii zriadenej obcou môže vykonávať činnosti, z ktorých mu nevzniká majetkový prospech (odmenu/­plat), a to v subjektoch, ktoré nie sú zriadené na podnikateľské účely. Takéto konanie štatutárneho zástupcu organizácie je v súlade s ustanovením § 9 ods. 1 zákona č. 552/­2003 Z. z. Zároveň je potrebné upozorniť, že ak by štatutárny zástupca poskytoval na základe občianskoprávneho záväzkového vzťahu právne poradenstvo a nárokom na odmenu/­plat, jeho konanie by v takomto prípade bolo v rozpore s menovaným ustanovením zákona o výkone práce vo verejnom záujme.

Korektný a transparentný výber vedúceho zamestnanca

V zmysle normatívneho právneho aktu – zákona č. 552/­2003 Z. z. má obec postupovať podľa ustanovenia § 5 ods. 1 zákona v prípade obsadenia pracovného miesta vedúceho zamestnanca, u ktorého to určí pracovný poriadok. V prípade, ak obec chce uplatniť iný spôsob (a to okrem výberových konaní na funkcie menované v odvolávkach v závere zákona), vypustí alebo okliešti menované ustanovenie pracovného poriadku. V tomto prípade je nadriadeným predpisom pracovný poriadok, pričom ak kolektívna zmluva objasňuje podobnú definíciu, je potrebné zmenu realizovať i jej ustanovení týkajúcich sa obsadzovania výberovým konaním. Zámer preloženia vedúceho zamestnanca nie je bližšie zákonom objasnená, pričom je potrebné rešpektovať ustanovenie zákona č. 311/­2001 Z. z. Zákonníka práce v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon č. 311/­2001 Z. z.), ktorý sa vzťahuje na pracovnoprávne vzťahy aj vedúcich zamestnancov v subjekte verejnej správy. Zákon č. 311/­2001 Z. z. stanovuje podmienky preradenia, pričom nie je možné sa od nich odlíšiť.

Hlavný kontrolór a jeho pôsobenie v orgáne obchodnej spoločnosti

Zákon č. 369/­1990 Zb. umožňuje hlavnému kontrolórovi obce, aby vykonával podnikateľskú činnosť alebo bol členom riadiacich, kontrolných alebo dozorných orgánov právnických osôb, ktoré vykonávajú podnikateľskú činnosť len na základe vopred udeleného súhlasu obecným zastupiteľstvom. Ak by sme chceli definovať podnikateľskú činnosť v právnickej osobe, kde hlavný kontrolór je členom dozornej rady, museli by sme v súlade so zákonom č. 513/­1991 Zb. Obchodný zákonník v znení neskorších predpisov určiť základné znaky podnikania a porovnať ich s činnosťou spoločenstva. Podnikanie v spoločenstve nie je vylúčené, keďže samotný zákon mu túto právomoc priznáva, a zároveň ho špecifikuje ako právnickú osobu.

Odporúčam, aby hlavný kontrolór obce požiadal obecné zastupiteľstvo o súhlas s vykonávaním činností spojených v dozornej rade spoločenstva a v prípade, ak by mu nebol tento súhlas daný, aby sa ho bez zbytočného odkladu vzdal.

Konflikt záujmov v prípade zamestnávania blízkej osoby

V zmysle ustanovenia § 13 ods. 1 zákona č. 369/­1990 Zb. je starosta obce najvyšším výkonným orgánom obce, ktorého funkcia je verejnou funkciou. Jeho funkcia sa spája i so statusom štatutára (napr. v oblasti obchodnoprávnych vzťahov, pracovnoprávnych vzťahov a podobne). V zmysle menovaného sa na starostu obce nevzťahuje pojem závislá práca alebo zamestnanecký vzťah k obci. Na starostu obce sa nevzťahuje ani zákon č. 552/­2003 Z. z.

Podľa ustanovenia § 7 zákona zamestnancov a fyzické osoby vykonávajúce verejnú funkciu, ktorí sú blízkymi osobami, nemožno zaradiť do vzájomnej priamej podriadenosti alebo nadriadenosti alebo tak, aby jeden podliehal pokladničnej kontrole alebo účtovnej kontrole druhého. Pre účely správneho vedenia pokladničnej hotovosti a stanovenia pokladničného limitu obsahuje publikácia v prílohovej časti i vzorovú smernicu pre oblasť pokladnice.

V menovanom prípade sa fyzickou osobou, ktorá vykonáva verejnú funkciu definuje i starosta obce. Je potrebné pripomenúť, že zákon o výkone práce vo verejnom záujme sa vzťahuje na zamestnanca i vedúceho zamestnanca vykonávajúceho prácu vo verejnom záujme, kde zákon len približuje vzťah k starostovi obce. Podľa ústavného zákona č. 257/­2004 Z. z. verejný funkcionár sa musí pri výkone svojej funkcie zdržať všetkého, čo môže byť v rozpore s týmto ústavným zákonom.

Kontrolná činnosť komisie poslancov – spôsob riešenia

Orgán obecného zastupiteľstva, ktorý je zriadený v súlade s ustanovením § 10 ods. 2 zákona č. 369/­1990 Zb., má právo kontrolnej činnosti. S týmto právom kontrolnej činnosti sa viaže dodržiavanie ustanovení osobitných predpisov. Zákon o obecnom zriadení definuje, že poslanec má právo sa zúčastňovať kontrolných akcií, ak sú vykonávané orgánom obce. Komisia zriadená obecným zastupiteľstvom môže mať okrem poslancov obecného zastupiteľstva i iné osoby, ktoré figurujú v komisii. Je potrebné spomenúť, že poslanci obecného zastupiteľstva nie sú v pracovnoprávnom vzťahu, pričom pri výkone kontrolnej činnosti v rámci komisie s iniciatívou kontroly personálnej agendy musia dodržiavať zásadu ochrany osobných údajov. Zákon o obecnom zriadení dáva právo obecnému zastupiteľstvu podľa ustanovenia § 11 ods. 4 písm. l) kontrolovať zriadené rozpočtové alebo príspevkové organizácie.

Mzdové nároky majú právo kontrolovať tie kontrolné komisie, ktoré majú pre túto kontrolu uznesenie obecného zastupiteľstva. Rovnako i hlavný kontrolór obce má právo kontroly tejto oblasti, ak je jeho plán kontrolnej činnosti schválený uznesením obecného zastupiteľstva. Potrebné upozorniť, že povinne zverejňované sú len mzdové nároky vedúcich zamestnancov vykonávajúcich prácu vo verejnom záujme a štatutárnych orgánov obce.

Verejný funkcionár nesmie využívať svoju funkciu, právomoci z nej vyplývajúce a informácie nadobudnuté pri jej výkone alebo v súvislosti s jej výkonom na získavanie výhod vo svoj prospech, v prospech jemu blízkych osôb. Sporné ustanovenie § 7 zákona o výkone práce vo verejnom záujme, ktoré definuje výnimku z tejto povinnosti, je možné vysvetliť nasledovne: ustanovenie plne platí na zamestnancov, ktorí sú podriadení zamestnávateľovi v pracovnoprávnom vzťahu, čo v prípade obcí je samotná obec a jej štatutárom je starosta obce.

Zamestnanec nesmie zneužívať výhody vyplývajúce z výkonu práce vo verejnom záujme, a to ani po skončení výkonu týchto prác. Uvedená skutočnosť môže byť následne posudzovaná ako porušenie zákona o výkone práce vo verejnom záujme a to aj v prípade, ak tieto obmedzenia nemá zamestnanec/­vedúci zamestnanec uvedené v pracovnej zmluve alebo menovaní (menovacom dekréte).

Osoby vykonávajúce verejnú funkciu, ktoré sú blízkymi osobami, nemožno zaradiť do vzájomnej priamej podriadenosti alebo nadriadenosti alebo tak, aby jeden podliehal pokladničnej kontrole alebo účtovnej kontrole druhého.

ZÁVER – Vedúci zamestnanec, ktorý vykonáva funkciu štatutárneho orgánu u zamestnávateľa (napríklad riaditeľ školy, konateľ obchodnej spoločnosti založenej obcou) nesmie podnikať alebo vykonávať inú zárobkovú činnosť a byť členom riadiacich, kontrolných alebo dozorných orgánov právnických osôb, ktoré vykonávajú podnikateľskú činnosť. To platí aj v prípade, ak by takýto výkon bol bez nároku na odmenu.

Dr. Jozef Sýkora, MBA

§ 7 zákona č. 552/2003 Z. z., o výkone práce vo verejnom záujme

Podriadenosť zamestnancov

Zamestnancov, ktorí sú blízkymi osobami, a zamestnancov a fyzické osoby vykonávajúce verejnú funkciu, ktorí sú blízkymi osobami, nemožno zaradiť do vzájomnej priamej podriadenosti alebo nadriadenosti alebo tak, aby jeden podliehal pokladničnej kontrole alebo účtovnej kontrole druhého, okrem zamestnancov zastupiteľských úradov Slovenskej republiky v zahraničí a zamestnancov zamestnávateľa, u ktorého pôsobí len jeden vedúci zamestnanec, ktorý je štatutárnym orgánom.

§ 10 zákona č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadení
citácia na strane 79

Základné ustanovenie

(1) Orgánmi obce sú

a) obecné zastupiteľstvo,

b) starosta obce (ďalej len „starosta“).

(2) Obecné zastupiteľstvo môže zriadiť a zrušiť podľa potreby stále alebo dočasné výkonné, kontrolné a poradné orgány, najmä obecnú radu, komisie, obecný mládežnícky parlament, radu seniorov a určuje im náplň práce; môže zriadiť a zrušiť aj ďalšie svoje orgány a útvary, ak tak ustanovuje osobitný zákon.

§ 13 zákona č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadení
citácia na strane 79

(1) Predstaviteľom obce a najvyšším výkonným orgánom obce je starosta. Funkcia starostu je verejná funkcia. Predpokladom na výkon funkcie starostu je získanie aspoň stredného vzdelania. Funkčné obdobie starostu sa skončí zložením sľubu novozvoleného starostu. Spôsob voľby starostu upravuje osobitný zákon.

(2) Starosta skladá sľub, ktorý znie: „Sľubujem na svoju česť a svedomie, že budem riadne plniť svoje povinnost...